Mtro. Ramón Antonio Massieu Arrojo.
Desde el primer día, la actual administración he impulsado una serie de políticas públicas que se diferencian mucho de aquellas que fueron implementadas por administraciones anteriores, prácticamente para todos los sectores de la vida pública nacional. Por su toral importancia política, económica e incluso ideológica, el sector energético ha sido un derrotero crucial para el gobierno, ya que incluso desde que inició el periodo de transición en julio de 2018, se comenzaron a llevar a cabo diversas medidas de política energética, encaminadas a tomar un rumbo distinto en esta relevante industria.
Por lo anterior, la política energética actual -que se podría definir como una política con un marcado tinte nacionalista, impregnada con ideales vinculados a la soberanía y seguridad energética-, ha llevado a cambiarle la cara al sector, con respecto al aspecto que éste tenía en los sexenios pasados (destacadamente en el periodo 2012-2018). El desarrollo de muchos de los procesos emblemáticos de la Reforma Energética del 2013[1] se han visto interrumpidos, tales como las licitaciones de campos petroleros conducidas por la Comisión Nacional de Hidrocarburos o las Subastas de energía eléctrica de mediano y largo plazo, conducidas por el Centro Nacional de Control de Energía; asimismo, proyectos de gran envergadura y trascendencia para el sector, como las políticas públicas de almacenamiento de gas natural y de petrolíferos, han sido profundamente modificados en su estructura y objetivos.
Sin embargo, y a pesar de los importantes cambios en la política energética nacional, dictada por la Secretaría de Energía (SENER), el marco constitucional que rige al sector energético permanece intocado desde la publicación de la Reforma Energética, y las leyes que de éste derivan, han sufrido cambios mínimos, únicamente en muy pocos casos.
El marco constitucional que regula el sector energético descansa, principalmente, en tres artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son los artículos 25, 27 y 28. Éstos sufrieron diversas modificaciones y adiciones en el proceso de Reforma Energética llevado a cabo hace más de seis años, lo cual tuvo como resultado el diseño actual del sector.
En cuanto a su arquitectura institucional, el sector energético cuenta con diversas instituciones de diversa naturaleza orgánica. Como cabeza del sector, se ubica la SENER, que es la dependencia del Ejecutivo Federal con carácter de Secretaría de Estado, encargada, entre otras cosas, de establecer, conducir y coordinar la política energética nacional. Hasta el momento, la Secretaría de Energía no ha absorbido nuevas atribuciones relevantes que le permitan llevar a cabo acciones diametralmente distintas a aquellas que ejercía en la administración anterior.
También como dependencias del ejecutivo federal, pero sin estar jerárquicamente subordinados a la Secretaría de Energía, se ubican los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, siendo éstos la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, que tienen como objeto el promover el desarrollo eficiente de los sectores eléctrico y de hidrocarburos, a través de implementar, a nivel técnico, la política energética dictada por la SENER. Es importante señalar que las atribuciones de estos órganos reguladores no han sido modificadas, por lo que guardan el mismo nivel de autonomía técnica, operativa y de gestión con el que fueron dotadas al momento de la publicación de la citada reforma constitucional.
Asimismo, se cuenta con Empresas Productivas del Estado, siendo éstas la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos. Estas instituciones, que anteriormente eran empresas paraestatales, fueron transformadas en su naturaleza orgánica, dotándolas de nuevas estructuras y atribuciones que les permiten, por un lado, actuar como operadores dentro de los mercados energéticos liberalizados a la competencia, así como actuar como empresas estatales para llevar a cabo diversas funciones de derecho público. Dichas empresas no han visto modificada su naturaleza orgánica en los meses que lleva la actual administración, ni tampoco ha habido un cambio en sus atribuciones o funciones, a través de una modificación a las leyes que las rigen[2], por lo que aún tienen tanto la aptitud como la obligación de participar en los mercados como el resto de los agente económicos de la industria, y por tanto, se encuentran sujetos a la regulación en materia mercantil y de competencia económica que resulte aplicable.
El diseño constitucional vigente del sector energético también mantiene la categoría de actividades estratégicas, que se adoptó en el texto constitucional desde las reformas de 1938. El artículo 28 Constitucional señala que las actividades consideradas como estratégicas serán la exploración y extracción de Hidrocarburos; la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como la planeación del sistema eléctrico nacional. Es importante mencionar que uno de los grandes cambios constitucionales que se introdujeron al sistema jurídico a través de la Reforma Energética, fue la posibilidad de que los terceros pudieran participar en la realización de las actividades catalogadas como estratégicas, sin que el Estado perdiera su rectoría y exclusiva conducción, ya que esta participación está acotada a la celebración de contratos o asociaciones[3] entre dichos terceros y el Estado mexicano.
Derivado de lo anterior, es que se llevaron a cabo los procesos licitatorios conocidos como “Rondas Petroleras”, en donde, a través de procesos competitivos con los más altos estándares de transparencia, se adjudicaron 112 contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, tanto a Petróleos Mexicanos, como a empresas privadas – nacionales y extranjeras-; igualmente, con fundamento en las disposiciones normativas emanadas de la reforma, se pusieron en marcha diversos procesos licitatorios que tenían como objetivo el construir nuevas líneas de transmisión de energía eléctrica que fortalecieran el Sistema Eléctrico Nacional. Sin embargo, y a pesar de que las disposiciones constitucionales y legales que permiten los procesos mencionados no han sido modificadas en lo absoluto, el Gobierno Federal ha decidido suspender la realización de dichas Rondas Petroleras, así como cancelar los procesos licitatorios relativos a la infraestructura de transmisión de energía eléctrica, con base en una decisión de política energética.
Por lo anterior, es posible concluir que, al día de hoy, el marco normativo que rige al sector energético es el mismo que surgió a partir de la publicación de la Reforma Energética. Dicho marco normativo generó cambios profundos en la estructura y en el funcionamiento del sector, que permiten llevar a cabo actividades tendientes a la generación de procesos competitivos, que redunden en la eficiencia y en la obtención de recursos para el Estado.
Sin embargo, ha habido un importante cambio en la política energética que ha impulsado la actual administración, por lo que muchas de las actividades que se desarrollan en el sector energético, han tomado un rumbo diametralmente distinto al que tenían anteriormente; lo anterior, sin que este nuevo rumbo en la política energética haya sido acompañado de los cambios constitucionales y legales que resulten armónicos con la actividad que se da en la industria (principalmente, aquella que realizan las empresas productivas del Estado), por lo que han surgido diversos cuestionamientos sobre la legalidad y la constitucionalidad de muchas de las acciones emprendidas.
En ese sentido, y en tanto no se realicen cambios constitucionales y legales profundos a las disposiciones surgidas de la Reforma Energética, es de la mayor importancia que los diversos actores del sector resuelvan, de forma conjunta, el reto que implica compatibilizar una nueva política energética, enfocada a nuevos objetivos, con un marco constitucional y legal que fue concebido para implementar una política energética diferente, bajo el enfoque de administraciones pasadas. Únicamente en la medida en la que este reto se resuelva, se podrá dotar de absoluta certeza a los actores que participan en el sector energético, con el fin de que se sigan realizando las actividades necesarias que permitan alcanzar los objetivos descritos en el texto constitucional.
[1] La Reforma Energética fue un proceso legislativo que derivó en el Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia energética, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.
[2] Ley de Petróleos Mexicanos y ley de la Comisión Federal de Electricidad, ambas expedidas el 11 de agosto de 2014.
[3] Para el caso de la Exploración y Extracción de Hidrocarburos, el artículo 27 señala que el Estado -a través de la Comisión Nacional de Hidrocarburos- podrá celebrar contratos con terceros, con el objeto de generar recursos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación; en cuanto a la transmisión y distribución de energía eléctrica, la normativa permite que los terceros formen asociaciones o celebren contratos con el Estado Mexicano -a través de la SENER, o bien, de la CFE-, para llevar a cabo diversas actividades relacionadas con la infraestructura necesaria para prestar los servicios públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica.