El Barcelona, las Controversias Constitucionales y la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Mtro. Diego Galeana Jiménez.
El nacimiento del equipo de fútbol Barcelona, data históricamente del año 1899 en adelante; en su desarrollo han transcurrido diversas plantillas, tanto de jugadores, como de directivos que dieron escasos o copiosos resultados de éxito al club.
Un dato parteaguas lo constituye el fichaje del dorsal 14 proveniente del Ajax de Ámsterdam, Johan Cruyff. El mítico jugador, que tornó al Barcelona como un equipo ganador y con un particular estilo de juego; diseño que quedó adoptado en la institución y en el que pudieron afianzarse y dar los mejores resultados en la era moderna, ex jugadores y técnicos como Josep Guardiola, en compañía del nacido en el año de 1987 en Rosario, Santa Fe, Argentina: “Lio”.
Estamos aproximadamente a ciento veintiún años del surgimiento de la institución y el momento vigente, deja lejos al equipo y su afición de los resultados esperados. 2019 no fue el mejor año. Pero 2020 ha sido caótico, el conjunto catalán no lo ha tenido sencillo; no se coronó en la liga y tampoco en el certamen de campeones de Europa.
Nadie se imaginó ver caer a los Culés 2 a 8 ante quien a la postre resultó campeón de Europa; otras plantillas, otras integraciones, dieron noticia de un Barcelona arrollador; en el que no existía como posibilidad no clasificar a fases finales y mucho menos, abandonar competiciones con estrepitosas goleadas.
Y, entre las fracturas posibles, le ha sobrevenido la peor; no es la lesión física de sus jugadores; sino una de impacto irreparable: la partida Lionel Andrés Messi, su jugador estrella.
Pero ¿a qué viene la historia del Barcelona y sus resultados, con un medio de control de constitucionalidad como las Controversias Constitucionales en el sistema jurídico nacional? precisamente, a la intención de opinar que distintas integraciones, sin importar el contexto (clubes de fútbol o tribunales constitucionales), conducen a resultados diferentes.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación esquematiza sus jurisprudencias por épocas, la Quinta de éstas, es conocida como una etapa de revelación de interesantes criterios jurídicos. Desde luego, esos casos orientadores, tuvieron lugar por las integraciones del aparato judicial
En el particular, recuerdo mi ingreso al Poder Judicial de la Federación a finales del año 2004; es imposible olvidar a ministros insignia que marcaron la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; entre ellos, Genaro David Góngora Pimentel, Mariano Azuela Güitrón, Juan Silva Meza, Luis María Aguilar Morales, quienes conformando parte del tribunal y presidiéndole, impulsaron en sus agendas distintos temas como la vigilancia, la ética y los derechos humanos.
Actualmente, la tarea de la presidencia es llevada a cabo por el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien ha propulsado el objetivo de erradicar la corrupción, el nepotismo y acompañar una ambiciosa reforma judicial.
En lo relativo a la integración, el ahora Ministro Presidente fue parte de discusiones con su homólogo José Ramón Cossío Diaz; fuimos testigos -antes del retiro de este último-, de altísimos niveles de debate[1] y argumentación en los asuntos sometidos para el conocimiento de ellos y siete más.
Faltando al respeto de la seriedad judicial, yo haría la analogía de ver a “La Pulga” y “CR7” integrando un mismo equipo, decidiendo diferente; seguro, aunque grandes estrellas, distintos estilos, egos y rivalidades.
Sin embargo, como ni el Barcelona es Cruyff, Guardiola o Messi, sino un equipo de once en el terreno; y la Suprema Corte de Justicia de la Nación tampoco un ministro, sino once de éstos en debate; entonces, lo que se pretende explicar es un resultado diferente con integraciones diversas, en el ámbito de las Controversias Constitucionales, particularmente de las que, según la clasificación de José Ovalle Favela, clasifica como externas y verticales[2].
¿Pueden las omisiones (absolutas o relativas) demandadas en Controversias Constitucionales estar sujetas a temporalidad?
No lo sabemos. La SC, con diferentes integraciones, lo aprecio diferente.
El municipio de San Luis Potosí promovió en distintas administraciones (2009-2012 y 2018-2021) un par de Controversias Constitucionales[3] que tuvieron por objeto someter al análisis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo relativo a la omisión del Congreso del Estado de San Luis Potosí, en cuanto adecuar los artículos 57, fracciones xxxi y xxxii y 115 de la Constitución Local, a lo establecido en el artículo 115, fracción ii, inciso b), de la Constitución Federal en relación con el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Según la SC, en la controversia 101/2012, se resolvió sobre lo siguiente:
Y, en la diversa 109/2019, lo abordado fue esto:
En palabras simples, esto tiene que ver con la enajenación de bienes propiedad del municipio, previa autorización de la legislatura local, es decir, la materia de la controversia tiene que ver con cuestiones de competencias entre uno y otro.
Así lo explica el doctor Alfonso Herrera García, cuando sostiene en su publicación “LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL” que:
“…Mediante la “controversia constitucional”, la Suprema Corte de Justicia de la Nación decide conflictos suscitados entre determinados «entes» que forman parte de la estructura política del Estado mexicano (órdenes de gobierno, poderes públicos o ciertos órganos constitucionales…”
En 2013, bajo la integración propia del tribunal constitucional de ese momento, el ministro Sergio A. Valls Hernández, sostuvo[4] que de acuerdo a lo expuesto en los agravios del municipio actor, no se demandaba una omisión absoluta sobre el tema previamente descrito, sino una abstención parcial y lo que es más, la inadecuada legislación sobre lo que parcialmente ya se había legislado en distintos ordenamientos, que resultaba incompatible con el contenido de la Constitución General.
Entorno a las omisiones legislativas, Laura M. Rangel Hernández:
“…El análisis de una omisión legislativa es un control de regularidad constitucional, ya que por un lado se refiere a la inconstitucionalidad propia del acto omisivo del cuerpo legislativo, al no haber dado cumplimiento a un mandato constitucional; por otro, a la falta de eficacia constitucional que se provoca con dicha inactividad, y finalmente a los derechos o competencias constitucionales que no pueden ser plenamente ejercidos como consecuencia de la ausencia de las normas respectivas…”
Por su parte, el magistrado Humberto Suárez Camacho, refiere que:
“…La posibilidad de reclamar omisiones legislativas o reglamentarias de las autoridades es importante, ya que colmaría lagunas en el ordenamiento jurídico mexicano, pero la Suprema Corte debe ser cuidadosa para no substituirse en las obligaciones o funciones de las autoridades.
Una salida viable podría ser que ante la omisión total de emisión de la norma general, en su sentencia, la Corte dicte las bases generales que se estimen necesarias para colmar la facultad o atribución que hubiere sido transgredida a la actora, una vez concluido el plazo que otorgare para que se cumpla la sentencia a la demandada.
“…Es importante dejar claro que la regulación de la Suprema Corte emitida en sustitución de la demandada es de carácter provisional, es decir, deberá dejar de tener eficacia cuando dicha parte cumpla con el fallo emitiendo la norma cuya omisión constituyó la litis en la controversia.
Asimismo, se estima oportuno precisar que la emisión de regulación provisional por parte del Tribunal Constitucional deberá llevarse acabo solamente cuando se considere de urgente necesidad social, para colmar el vacío jurídico producido por la omisión legislativa…”
Ahora, en lo que concierne a la primera de las controversias, la SC consideró que lo demandado devenía extemporáneo y no entró al estudio de fondo. Por el contrario, sobreseyó.
Medularmente, esta fue su explicación:
“…Es importante, al efecto, destacar que el actor, aun cuando alega una supuesta omisión del Poder Legislativo del Estado, también afirma que tal Poder ha omitido realizar una adecuación integral y suficiente de su marco normativo estatal, por lo que, en realidad, plantea la insuficiencia de la ley y no una omisión absoluta.
En efecto, de la lectura integral de los antecedentes y conceptos de invalidez se desprende que de lo que el municipio actor se duele, es que, aun cuando el Poder Legislativo local legisló en diversas ocasiones, tanto a nivel constitucional como en ordenamientos secundarios, respecto del tema concerniente a la manera de afectar el patrimonio inmobiliario de los municipios del Estado, así como en relación con las atribuciones del Congreso del Estado para autorizar los actos, contratos o concesiones otorgadas por los ayuntamientos por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento, continúan en vigor disposiciones legales que constituyen limitantes a su autonomía municipal, esto es, hace valer una omisión relativa.
Así, los ordenamientos locales que se han modificado, que cita el promovente y la fecha de publicación de la reforma correspondiente, son los siguientes:
- Constitución Política (reforma de treinta de junio de dos mil).
- Expedición de la Ley Orgánica del Municipio Libre (once de julio de dos mil).
- Expedición de la Ley de Hacienda para los Municipios (seis de noviembre de dos mil uno).
- Expedición de la Ley Orgánica del Poder Legislativo (trece de junio de dos mil seis).
- Expedición de la Ley de Bienes del Estado y Municipios (doce de enero de dos mil seis).
- Expedición de la Ley de Aguas (doce de enero de dos mil seis).
- Expedición de la Ley de Asociaciones Público-Privadas en proyectos para la prestación de servicios del Estado y Municipios (doce de junio de dos mil doce).
Ahora bien, toda vez que la Constitución local y los múltiples ordenamientos modificados, según el actor de manera “deficiente”, son normas generales, por ende, el plazo para impugnarlas era de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o bien, del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, conforme al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia.
Por tanto, la presente controversia se debe sobreseer por ser notoriamente extemporánea y, consecuentemente actualizarse el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional.
Esto porque, la demanda se presentó el veintisiete de septiembre de dos mil doce, mientras que, como ya señalamos, la última de las reformas efectuadas a esos ordenamientos fue publicada el doce de junio de dos mil doce, siendo evidente que transcurrieron más de treinta días hábiles para su impugnación y, con mayor razón respecto de las publicadas con antelación.”
Entre tanto, en 2020, el Pleno de la SC avaló el proyecto[5] del ministro Luis María Aguilar Morales, por considerar que:
“…luego de identificar los antecedentes del proceso legislativo del artículo 115 de la Constitución, en su inciso, en la fracción II, inciso b), el proyecto que se pone a su alta consideración considera que resulta fundado el concepto de invalidez formulado por la parte actora, en torno a la omisión que atribuye al Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí. Lo anterior porque en los artículos 57,fracciones XXXI y XXXII, y 115 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí se faculta a la legislatura local para autorizar la enajenación de bienes municipales y también su gravamen, cuando este exceda el término de una administración de un ayuntamiento, así como para autorizar las concesiones que otorgan los ayuntamientos cuando su vigencia exceda el término de su administración y, además, los ayuntamientos no podrán celebrar acto o contrato alguno que grave o comprometa los bienes y servicios públicos de los municipios sin tener la autorización del Congreso del Estado, so pena de que sean nulos, lo cual se considera va mucho más allá de lo establecido en el inciso b) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.
Esto es, mientras que la Constitución General de la República reconoce a los municipios la facultad de manejar su patrimonio inmueble con la sola limitante de que las decisiones se tomen por el ayuntamiento mismo y sean en acuerdo con las dos terceras partes de sus integrantes, la Constitución local, por su lado, establece diversos requisitos para la validez de ciertos actos jurídicos inherentes a la manera de afectar el patrimonio inmobiliario, esto porque el Congreso del Estado todavía tiene atribuciones en la ley –cuestionada ahora–para autorizar enajenaciones de bienes municipales y su gravamen.
Así, al condicionar tales actos del actor municipal —de la aprobación por parte del legislador estatal— es que se estiman fundados los planteamientos formulados por el actor respecto de la omisión legislativa, en lo que concierne a las fracciones XXXI y XXXII del artículo 57, así como el párrafo primero del artículo 115, ambos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, en tanto que tales preceptos debieron haber sido reformados y adecuados por el Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí en cumplimiento del artículo segundo de la reforma constitucional aludida, que dice: “Los Estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes”.
Precisamente, esta reforma y el transitorio que acabo de leer fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de dos mil novecientos noventa y nueve.
En estas circunstancias, debieron haberse reformado y adicionado el artículo 115 de la norma del Estado, de tal manera que, al no haberlo hecho, eso implica que hay una omisión que contrapone contra la disposición Constitucional Federal y, por lo tanto, en ese sentido propongo a sus señorías declarar la invalidez de estas normas…”
De lo expuesto con anterioridad, puede distinguirse que, en distintas integraciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se tuvieron diferentes apreciaciones sobre un tema jurídico en particular.
Respetuosamente, difiero de la decisión tomada por la SC en un primer momento, por lo siguiente:
- Considero que el motivo que le llevó a determinar extemporáneo el planteamiento de la demanda, fue derivado de una interpretación de un aspecto procesal que no debió suceder. Esto es, según un estudio del asunto, incorpora como lo que se demanda, lo que se expuso por la actora en los conceptos de invalidez.
Si bien es cierto que la propia SC ha definido que la demanda es un todo y debe analizarse en sentido integral, sin embargo, considero que, con esa interpretación, se dejó en estado de indefensión a la accionante. Esto, ya que al variar lo demandado en función de lo expresado en los conceptos de invalidez, lo que de inicio debió hacerse, fue mandar prevenir[6] al actor para que aclarara su escrito inicial, para en su momento hacer un análisis efectivo de lo demandado.
- Me parece restrictiva la interpretación de estimar actualizado el presupuesto procesal en cuanto a lo inoportuno de la demanda, pues las omisiones se actualizan de momento a momento[7]; si bien en la sentencia se desestima esto, considero que se partió de una premisa falsa, como lo refiero en el inciso anterior.
- Al no estar de acuerdo con la decisión inicial, mi opinión se decanta por expresar que lo procedente era haber entrado al fondo del asunto y en todo caso, desestimar los conceptos de invalidez por estar dirigidos a controvertir cuestiones (ordenamientos) ajenas a la omisión directamente demandada.
En cuanto a lo resuelto en la segunda Controversia Constitucional:
- Estimo que la integración de diversos ministros permitió llegar a un resultado que debió ser el original.
- Considero que la SC no tenía vedado el derecho de resolver como lo hizo, pues lo demandado, aunque en términos muy similares constituyó materia de otra controversia; sin embargo, se trata de omisiones que subsistían y de las que además no había un pronunciamiento de fondo.
Respetuosamente, difiero de la decisión tomada por la SC en un primer momento, por lo siguiente:
Recuerdos:
Aunque Lio no es el Barcelona, nunca olvidaremos su gol ante el Getafe. Una anotación espejo al de Diego Armando Maradona, “el Pelusa” frente a Inglaterra en México 86.
Este año, como luz en la oscuridad, la SC con los once titulares, resolvió (“libre y arrogante”) la Controversia Constitucional respecto de la “Ley Bonilla”. No fue un 2 a 8 como la caída del Barcelona. Sino un 11 a 0. En ese partido, una ministra en retiro y ahora funcionaria de la 4T, si jugó de portera, perdió por hablar antes del partido.
Sólo “pervivió” el fraude a la constitución.
[1] Por ejemplo, al sesionar la Contradicción de Tesis 293/2011
[2] Ese autor sostiene en su clasificación que:
“Las controversias constitucionales previstas en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política, se pueden clasificar en internas, cuando surgen entre los diversos poderes de una misma entidad (Federación, estado o Distrito Federal), y externas, cuando se establecen entre las propias entidades entre sí (Federación, estado, Distrito Federal y municipios).
(…)
Las controversias externas verticales son las que se pueden presentar entre:
- a) la Federación y un estado o el Distrito Federal;
- b) la Federación y un municipio, y
- c) un estado o el Distrito Federal y un municipio
[3] 101/2012 y 109/2019
[4] En la sentencia de veintiséis de junio de dos mil trece, que resolvió la Controversia Constitucional 101/2012
[5] Versión estenográfica de la sesión de veinticinco de mayo de dos mil veinte, en la que se resolvió la Controversia Constitucional 109/2019
[6] La figura de la aclaración está contemplada en lo relativo a la instrucción de las CC, particularmente en el artículo 28, que dispone:
ARTICULO 28. Si los escritos de demanda, contestación, reconvención o ampliación fueren obscuros o irregulares, el ministro instructor prevendrá a los promoventes para que subsanen las irregularidades dentro del plazo de cinco días.
De no subsanarse las irregularidades requeridas, y si a juicio del ministro instructor la importancia y trascendencia del asunto lo amerita, correrá traslado al Procurador General de la República por cinco días, y con vista en su pedimento si lo hiciere, admitirá o desechará la demanda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.
[7] No se estaba particularmente ante las hipótesis del artículo 21, mismo que contempla:
ARTICULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
- Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;
- Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y
- Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.