La fallida estrategia de seguridad en México y sus consecuencias.
Mtra. Isabel Montoya Ramos
En México, la corrupción y la impunidad propiciaron el desarrollo de las organizaciones criminales. En muchos casos, los grupos actúan con la colusión de autoridades estatales o por lo menos, con la aquiescencia de ellas. La fragmentación de los cárteles de la droga; las disputas por el control territorial y el surgimiento de nuevos grupos delincuenciales, ha exacerbado la violencia. Además de traficar con drogas, los cárteles también cometen otros delitos como: asesinato, extorsión (cobro de piso), secuestro, tráfico de armas y de migrantes, trata de personas y robo. Por ello, constituyen la principal fuente de violencia perpetrada por actores privados en México.
Ante este panorama, los últimos gobiernos de México, han optado por utilizar al ejército en labores de seguridad. En efecto, en 1996 en ese año, un grupo de diputadas y diputados federales presentaron una acción de inconstitucionalidad ante la SCJN, que fue registrada con el número 1/96. Señalaron que las fracciones III y IV del artículo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública transgredían los artículos 21 y 129 de la Constitución General ya que dichas fracciones integraban como miembros del Consejo Nacional de Seguridad Pública a los secretarios de la Defensa y de la Marina.
El Pleno de la SCJN declaró que no se transgredía el artículo 21 constitucional porque dicho numeral establecía que le correspondía a la federación, –en aquel entonces–, al Distrito Federal, a los estados y a los municipios establecer de forma coordinada el Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuyas funciones corresponden al Estado Mexicano en su conjunto y no sólo a las autoridades policiacas. La única condición para que una autoridad pudiera participar en dicho sistema era que tuviera competencias directas o indirectas relacionadas con la seguridad pública. La SCJN también concluyó que no se violaba el artículo 129 de la Constitución porque en tiempos de paz, las fuerzas armadas están constitucionalmente facultadas para auxiliar en tareas de seguridad pública a las autoridades civiles, a petición expresa de éstas y con base en sus competencias. Conforme a dichos requisitos, las fuerzas armadas deben actuar todo el tiempo bajo el mandato y subordinación de las autoridades civiles.
Es así como desde 1996 la SCJN permitió que las fuerzas armadas participaran en labores de seguridad pública. Esto se intensificó en 2006 con en el sexenio del ex Presidente Felipe Calderón[1]. La estrategia de seguridad que se implementó en ese año no ha cambiado en catorce años a pesar de que ya se suscitaron dos cambios de gobierno. En su campaña política, el actual Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) prometió que cambiaría la estrategia de combate a la inseguridad y violencia y propuso retirar al ejército de las calles y generar un proceso de amnistía[2].
Ya en la Presidencia, AMLO no cumplió dicha promesa. Al contrario, se ordenó la desaparición gradual de la Policía Federal[3] y se creó una Guardia Nacional[4] (GN) que en principio es una institución de carácter civil, según la Constitución y la Ley de la Guardia Nacional. No obstante, la nueva GN presenta todas las características de una institución militar.
En efecto, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina dotaron de los primeros efectivos a la GN y en la actualidad, conforman la gran mayoría de su tropa, además de que ambas instituciones también se hicieron cargo del equipamiento y del reclutamiento. Así, “de acuerdo con su conformación actual, la Guardia Nacional es una organización de mando e identidad primariamente militar, sin controles civiles independientes o garantías de supervisión civil de su actuación en el campo, y con facultades propias de las policías civiles. Considerando los orígenes militares de la institución, se destaca la ausencia de una estrategia o plan hacia su conformación como una institución de carácter civil, más allá de los cursos de capacitación inicial y de especialización”[5].
Posteriormente, el 11 de mayo de 2020, AMLO publicó el Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada o complementaria. El artículo primero de dicho acuerdo indica que: “se ordena a la Fuerza Armada permanente a participar de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en las funciones de seguridad pública a cargo de ésta última, durante el tiempo en que dicha institución policial desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, sin que dicha participación exceda de cinco años contados a partir de la entrada en vigor del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional”.
Por otro lado, las consecuencias de la estrategia de seguridad en México, han sido lamentables. En el contexto de lucha contra la delincuencia organizada y la militarización de zonas del país, ha habido incidentes de violencia muy graves que pueden ser catalogados como masacres. En ellos, han participado agentes del Estado, incluido el ejército, como los acontecimientos de Tlatlaya, Estado de México, en junio de 2014, murieron 22 personas. En Iguala, Guerrero se suscitó la desaparición de 43 estudiantes de la escuela rural de Ayotzinapa, en septiembre de 2014; la muerte de civiles a manos de la Policía Federal en Apatzingán, Michoacán en enero de 2015 y el enfrentamiento entre supuestos miembros de la delincuencia organizada y miembros de la Policía Federal en el Rancho el Sol, ubicado en los límites de los municipios de Ecuandureo y Tanhuato, Michoacán, en junio de 2015, murieron 42 personas.
En nuestro país diariamente se comenten violaciones graves de derechos humanos como la tortura y la desaparición forzada de personas. En efecto, en diciembre de 2014, el Relator Especial sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Juan E. Méndez emitió su informe sobre México e indicó que en nuestro país la tortura es generalizada.[6]
Aunado a lo anterior, la situación de la desaparición forzada en México es sumamente preocupante. Del 18 al 31 de marzo de 2011, el Grupo de Trabajo de sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la ONU visitó México, por lo cual generó un informe sobre los hallazgos de su visita. En dicho documento se indicó que en México existía impunidad generalizada y falta de plena verdad y reparación para las víctimas de desapariciones forzadas[7]. Posteriormente, en febrero de 2015, México rindió su informe ante el Comité contra la Desaparición Forzada. Lamentablemente, dicho órgano determinó que en México hay un contexto de desapariciones generalizadas en gran parte del territorio, muchas de las cuales podrían calificarse como desapariciones forzadas[8], decir, cometidas por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado. De forma muy similar, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, indicó que la desaparición de personas en grandes extensiones del país ha alcanzado niveles críticos y que la impunidad es alarmante[9].
El 13 de julio de 2020, la SEGOB proporcionó las cifras más actuales sobre las personas desaparecidas en México. Indicó que desde el 15 de marzo de 1964 al 13 de julio de 2020, se tienen 177,884 personas desaparecidas, de las cuales fueron localizadas 104, 643, por lo cual, permanecen desaparecidas y no localizadas 73,201. Cabe notar que la gran mayoría de desapariciones es posterior a 2006 ya que antes de ese año, el registro era de 1,523 personas desaparecidas.
Por si fuera poco, desde el 2006, al menos 275, 817 personas han sido asesinadas en México, según datos oficiales que no detallan cuántas muertes estuvieron ligadas a la lucha contra el crimen organizado[10].
La situación por la que México atraviesa, ha llamado la atención de la comunidad internacional, e incluso se ha comenzado a hablar de la existencia de un conflicto armado no internacional en México y de crímenes de lesa humanidad. Es así que la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) presentó una comunicación de conformidad con el artículo 15 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional sobre la presunta comisión de crímenes de lesa humanidad entre 2006 y 2012 en el estado de Baja California. Entre los posibles crímenes se encuentra la desaparición forzada[11]. Lo mismo concluyó Open Society Foundations acerca de la desaparición forzada de personas[12].
A finales del 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió un informe sobre la situación de derechos humanos en México. Indicó que los actores estatales son fuente de violencia, ya sean fuerzas armadas como la SEDENA o la SEMAR; la Policía Federal y policía estatal y municipal, o inclusive, miembros de la extinta Procuraduría General de la República y del sistema penitenciario federal o local. Añadió que “la respuesta del Estado ante actos de violencia en ocasiones parte de un aumento en el número de efectivos policiales (o incluso militares) que operan en las zonas del país con los índices más altos de violencia”[13].
Por todo lo anterior, la Comisión Interamericana recomendó a México, lo siguiente: i) “desarrollar un plan concreto para el retiro gradual de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública y para la recuperación de éstas por parte de las policías civiles; ii) fortalecer la capacidad de la policía para realizar las tareas de seguridad pública conforme con los estándares internacionales en derechos humanos y iii) reorientar el abordaje del tema de drogas en México de un enfoque de militarización y “combate frontal” usando la fuerza pública, a uno con perspectiva integral, de derechos humanos y salud pública sobre las adicciones y el consumo sin fines de distribución”[14].
A pesar de estas claras recomendaciones de la Comisión Interamericana; a pesar de las promesas de campaña que AMLO hizo sobre desmilitarizar a México como una ruta para la paz, el ejército sigue realizando labores de seguridad pública. Lo peor es que la creación de la GN, junto con la desaparición de la Policía Federal, perpetúan el modelo de seguridad militarista y cierran la posibilidad de regresar a un modelo de seguridad pública formado por policías civiles que cumplan con los estándares internacionales en derechos humanos.
No hay vuelta atrás: debido a la creación de la Guardia Nacional y la desaparición de la Policía Federal, AMLO perpetúo el modelo de seguridad militarizada en México. Felipe Calderón es el responsable de haber comenzado con dicha estrategia de seguridad; Peña Nieto la continúo, pero AMLO dio la estocada final al permitir la permanencia de la fallida estrategia de seguridad que usa al ejército en labores de seguridad. AMLO será señalado por la historia como aquel Presidente de México que no solamente le mintió a su pueblo prometiendo que el ejército regresaría sus cuarteles, sino que hizo posible que el ejército se quedara permanente en las calles.
[1] Véase, Barrón Cruz, Martín Gabriel, Gobernar con el miedo. La lucha contra el narcotráfico (2006-2012), México, INACIPE/NOVUM, 2015.
[2] Redacción, “6 promesas con las que López Obrador quiere cambiar México”, BBC News Mundo, disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-44681165 última visita, 15 de julio de 2020.
[3] El artículo sexto transitorio de la Ley de la Guardia Nacional, indica que se creará una Unidad de Transición dotada de los recursos necesarios para cumplir con la transferencia de recursos humanos, financieros y materiales, así como para la liquidación de pasivos y otras obligaciones relacionadas con la extinción de la Policía Federal. Asimismo, los recursos humanos, financieros y materiales que tenga asignados la Policía Federal, se transferirán a la Guardia Nacional de manera gradual, conforme a los acuerdos de transferencia. La extinción de la Policía Federal se completará en un lapso no mayor a 18 meses a partir de la entrada en vigor de la Ley de la Guardia Nacional, por lo cual, dicha institución dejará de existir en noviembre del 2020.
[4] Creada por la Ley de la Guardia Nacional, publicada el 27 de mayo de 2019.
[5] Storr, Samuel, Militarización en la 4T (2018-2020), México, Universidad Iberoamericana/Seguridad Ciudadana: la vía civil, 2020, disponible en https://seguridadviacivil.ibero.mx/ últim visita, 15 de julio de 2020, p. 10.
[6] Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas, crueles, inhumanos o degradantes, sobre su misión a México (21 de abril a 2 de mayo de 2014), p. 7, visible en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/252/91/PDF/G1425291.pdf?OpenElement, última visita 7 de julio del 2020.
[7] ONU, “Informe de Misión a México del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias”, La desaparición forzada en México: una mirada desde los organismos del sistema de naciones unidas, México, CNDH, 2015, pp. 34 y 35.
[8] ONU, “Observaciones finales sobre el informe presentado por México en virtud del artículo 29, párrafo 1, de la Convención”, La desaparición forzada en México: una mirada desde los organismos del sistema de naciones unidas, México, CNDH, 2015, p. 18.
[9] CIDH, Situación de los Derechos Humanos en México, 2015, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/2016/mexico/mexico.html#:~:text=Durante%20la%20visita%20in%20loco%20a%20M%C3%A9xico%20se,en%20especial%20desapariciones%20forzadas%2C%20ejecuciones%20extrajudiciales%20y%20tortura., párrafo 100, última visita, 17 de julio de 2020.
[10] Agencias, “La radiografía de la violencia en México… 2019, el año más sangriento”, El Universal, 21 de enero de 2020 disponible en https://www.eluniversal.com.mx/estados/radiografia-de-la-violencia-en-mexico-record-de-asesinatos-en-2019 última visita, 15 de julio de 2020; Silva Forné, Carlos (et. al), “Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad”, Perfiles latinoamericanos, México, vol. 25, núm. 50, 2017, pp. 331-359.
[11] Documento visible en https://www.fidh.org/IMG/pdf/informe_mexico_cpi.pdf, última visita 7 de julio del 2020.
[12] Open Society Foundations, op. cit, pp. 56 y 57.
[13] CIDH, Situación de los Derechos Humanos en México, op. cit., párrafo 36.
[14] Ibidem, página 232.