Reflexiones sobre la suspensión en el amparo.
Lic. Miguel Ángel Luna Gracia
La suspensión en el juicio de amparo es una de sus instituciones más importantes. Este juicio, cuyo objeto es la protección y restauración a las personas en los derechos humanos que hubieren sido afectados o desconocidos por alguna autoridad o quien actúe como tal, encuentra actualmente en esta medida una herramienta adecuada para salvaguardar, en términos generales, la materia del asunto; evitar mayores afectaciones al quejoso o la consumación del acto reclamado e, inclusive, para restaurarle provisionalmente en el goce del derecho que se dice violado.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia son mayormente coincidentes en considerar que esta es una auténtica medida cautelar.
Bajo la vigencia de la Ley de Amparo abrogada, uno de los antecedentes jurisdiccionales más relevantes para determinar esa naturaleza cautelar, fue el criterio sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el incidente en revisión 2233/93, fungiendo como ponente el Ministro en retiro Genaro David Góngora Pimentel, cuando era Magistrado de Circuito. Criterio en el que, además, se explicó el análisis previo y adelantado que debía llevar a cabo el Juez de Distrito, sobre la posible inconstitucionalidad del acto reclamado, para determinar la procedencia de la medida.
Este criterio fue superado por la jurisprudencia 15/96 del Pleno de la Suprema Corte, donde se explicó también con toda precisión que la suspensión participaba de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos eran la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora; y que además de los requisitos legales de procedencia de esta medida, bastaba la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, fuera posible anticipar que en la sentencia de amparo se declararía la inconstitucionalidad del acto reclamado.
No debe olvidarse que en esta época, era criterio reiterado considerar que la suspensión sólo podía tener efectos conservativos y no restaurativos.
Sobre este punto, el Pleno de la Corte en la jurisprudencia 16/96, explicó que, si toda medida cautelar descansaba en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el Juez de Distrito podía analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada y, si la provisión cautelar, como mera suspensión, era ineficaz, debía dictar medidas que implicaban no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, por lo que, el efecto de la suspensión sería interrumpir el estado de clausura mientras se resolvía el fondo del asunto. Lo anterior se sustentó en que la fracción X del artículo 107 constitucional vigente en esa época, establecía que para conceder la suspensión se tomaba en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que suponía la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio.
Así se fijó un criterio en el sentido de que, si bien la suspensión no podía tener efectos restitutorios, sí podía implicar un adelanto provisional del derecho cuestionado, pues el análisis de dicha medida cautelar, por su naturaleza, implicaba precisamente examinar la apariencia del buen derecho.
Otro aspecto importante de mencionar es que, hasta entonces, se concordaba en el sentido de que la suspensión no procedía en contra de omisiones, al no actualizarse uno de los requisitos naturales para la procedencia de la medida, pues al tratarse el acto precisamente de una abstención de la autoridad, no requería ejecución material alguna. Así fue que se desarrolló la doctrina también respecto de los actos negativos con efectos positivos, justo en el sentido de que dichas consecuencias que sí tenían cierta materialización en perjuicio del solicitante de amparo, sí eran suspendibles.
De lo anterior derivan tres cuestiones muy importantes que se desarrollaron jurisprudencialmente acerca de la suspensión (al amparo de la ley abrogada): primero, que por sus fines y efectos, debía considerársele como una auténtica medida cautelar, sujeta a los principios de la apariencia del buen derecho y del peligro en la demora; segundo, que sus efectos, si bien no podían ser restitutorios, sí podían implicar un adelanto provisional del derecho cuestionado, cuya vulneración haya sido advertida ya por el juez, en un cálculo de posibilidades y sólo para determinar lo conducente a esta medida; y tercero, que sólo procedía contra actos que implicaran un actuar de la autoridad, no así omisiones o abstenciones o cualquier acto que encuadrara en la categoría de “negativo”.
Hoy en día, de conformidad con el artículo 147, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, vigente desde el 3 de abril de 2013, en los casos en que la suspensión sea procedente, atento a la naturaleza del acto reclamado, el órgano jurisdiccional ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado, mientras se dicta sentencia ejecutoria en el amparo.
En la décima época, este precepto y sus alcances, inicialmente tuvieron un amplio desarrollo en la tesis aislada IV.2o.A.63 K, publicada en el Semanario Judicial de la Federación en el año 2014, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. Ahí se advirtió que la disposición mencionada se originó porque, conforme a la práctica jurisdiccional basada en la Ley de Amparo de 1936, se reconocieron supuestos en los que no podía otorgarse la suspensión con un alcance eficaz y consistente con las premisas de evitar la consumación de las violaciones alegadas, tornándolas difícil o imposiblemente reparables, y de salvaguarda de la materia del amparo, si no se le daba un efecto restitutorio, provisional y anticipado, por encontrarse el acto reclamado ejecutado al momento en que se solicitaba la medida y a partir de un conocimiento superficial y de mera probabilidad de la violación invocada por la parte quejosa, que diera como resultado la credibilidad objetiva y seria que descartara una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable (apariencia del buen derecho), así como el peligro de que, de permanecer la ejecución del acto, se frustrara la pretensión deducida por consumarse la violación y se perdiera la materia del amparo (peligro en la demora).
El Tribunal Colegiado hizo énfasis en que estos criterios prácticamente superaron los relativos a que la suspensión solamente debía tener efectos conservatorios y de que no era posible, al resolver sobre su concesión, abordar estudio alguno sobre la constitucionalidad del acto reclamado por ser esto último materia de la sentencia que resolviera el fondo del amparo. Asimismo, que esta previsión contenida en el segundo párrafo del artículo 147 citado, encontraba estrecha relación con el asomo provisional al fondo del asunto a que está obligado el juzgador, a fin de determinar la apariencia del buen derecho, a que se refieren los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 138 de su ley reglamentaria; y que llevaba a que se analizara el peligro en la demora, dada la naturaleza de la medida.
Todo ello, en el entendido de que el análisis condigno a tal peligro, como se entendió en el dictamen inicialmente señalado, involucraba una estimación de mera probabilidad de que, de no suspenderse el acto, las violaciones aducidas quedarían consumadas y se tornarían difícil o imposiblemente reparables, esto, en el aspecto sustantivo; y desaparecerá la materia del amparo, como consecuencia adjetiva del retardo en la paralización del acto. Ello, siempre que se demostrara la no afectación al interés social con el otorgamiento de la medida y el cumplimiento de los demás requisitos previstos en la Ley de Amparo.
Después, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia consideró, en la jurisprudencia 72/2017, que si bien el artículo 124, fracción III, de la Ley de Amparo abrogada establecía como requisito para decretar la suspensión del acto reclamado que los daños y perjuicios que se causen al agraviado con su ejecución sean de difícil reparación, en la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011, se eliminó del artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lo referente a la difícil reparación de los daños y perjuicios que ocasione el acto reclamado.
Además -concordantemente con la interpretación del Tribunal Colegiado mencionado- la Corte destacó que se privilegió la discrecionalidad de los jueces y se estableció su obligación de realizar un análisis ponderado entre la no afectación del interés social, el orden público y la apariencia del buen derecho, por lo que se fortaleció el rol protector de la suspensión. Concluye, que la Ley de Amparo vigente no contempla como requisito para conceder la suspensión que se ocasionen daños de difícil reparación, por lo que su acreditación no era un requisito para que procediera esa medida en el juicio de amparo.
Más recientemente, en la jurisprudencia 15/2018, la misma Sala recalcó que esta reforma constitucional había dotado a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, cuya finalidad es conservar la materia de la controversia y evitar que los particulares sufran afectaciones a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, inclusive, teniendo efectos restitutorios cuando ésta fuera procedente de acuerdo a los requisitos de ley. Del mismo criterio, inclusive, puede inferirse que este efecto restitutorio no está limitado por la materia del asunto, al haberse precisado que no había disposición expresa que lo prohibiera en la materia penal.
Siguiendo esta línea evolutiva sobre la concepción de la suspensión, desde la reforma constitucional en materia de amparo del 2011 y la expedición de la Ley vigente en 2013, en el mes de diciembre de 2019, la Primera Sala de la Suprema Corte emitió la jurisprudencia 70/2019, en la que precisó ya que la naturaleza omisiva del acto, no impedía su procedencia.
Para llegar a esta conclusión, distinta ya de la concepción generalizada sobre la suspensión en contra de actos negativos conforme a la legislación previa, se destacó que la finalidad de la medida se cumplía con medidas conservativas o de tutela anticipada, refiriéndose así a los efectos restitutorios. Para ello, era necesario analizar la apariencia del buen derecho; las posibles afectaciones al interés social y la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, por lo que la naturaleza positiva, declarativa o negativa de los actos, no representaba un factor que determinara en automático la concesión o negativa de la medida cautelar. Añadió que la locución “atendiendo a la naturaleza del acto reclamado” del artículo 147 mencionado, debía analizarse en función de las consecuencias que caso a caso pueden producir los actos reclamados, lo que a su vez era determinante para decidir si el efecto de la suspensión debía consistir en el mantenimiento de las cosas en el estado que se encuentran o debía restituirse provisionalmente a la persona en el goce del derecho violado.
En estos términos, concluyó que la naturaleza omisiva de los actos reclamados era relevante para determinar el contenido que adoptará la suspensión, pero no para determinar si la medida cautelar procedía o no, pues inclusive, el amparo provisional que se pretende con la suspensión definitiva permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal.
Como se advierte, en un principio la suspensión, si bien fue concebida como una auténtica medida cautelar partícipe de los principios de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora, tenía algunas limitaciones jurídicas que llevaron, a su vez, al desarrollo de criterios jurisprudenciales que hoy en día son ya obsoletos, primordialmente a causa de modificaciones legales estructurales en cuanto a esa institución, en la propia Carta Magna y en la Ley de Amparo.
Su objeto, si bien ha consistido en mantener las cosas en el estado que guardaban, evitar daños mayores al quejoso y conservar la materia del amparo, encontraba en ocasiones obstáculos y límites para cumplir su finalidad, pues se limitaba su procedencia a que el acto reclamado fuera de los caracterizados como “positivos” y no así tratándose de los “negativos”; aunque se permitió entonces su procedencia contra los efectos positivos de los actos que naturalmente fueran negativos. Tampoco se reconocía que pudiera tener efectos restitutorios, aunque en contadas ocasiones se admitió dotarla de un efecto no sólo conservatorio sino de auténtico adelanto provisional de los efectos de una eventual sentencia protectora de amparo.
Ya al amparo del artículo 107 constitucional reformado en 2011 y de la Ley de Amparo vigente, del 2013, la suspensión adquirió un verdadero y más fuerte carácter de medida cautelar, pues se privilegia la discrecionalidad de los jueces al mismo tiempo en que se les impone el deber de realizar una verdadera ponderación entre la apariencia del buen derecho con el orden público e interés social; se les da de mayores herramientas para establecer sus efectos y alcances pues, inclusive, se le dota ya a esta medida de un efecto restitutorio, siempre que sea jurídicamente posible.
Con esto, la suspensión adquiere todavía mayor relevancia para la eficacia del juicio de amparo como el medio de protección judicial frente a los actos ilegales, arbitrarios e inconstitucionales; eficacia que aún es objeto de discusión y críticas en diversos sectores. Es una de sus instituciones más importantes pues garantiza que, mientras se obtiene una sentencia que decida acerca de la constitucionalidad de lo que se reclame, no se causen mayores agravios al solicitante de amparo e inclusive se le restituya provisionalmente el goce del derecho vulnerado. Ejemplo de ello son las múltiples suspensiones de conocimiento público en las que se ha permitido que los quejosos sigan gozando de tratamientos médicos.
Es difícil afirmar que la suspensión ha sido perfeccionada en todo aspecto práctico y teórico del juicio de amparo; pero puede reconocerse que su evolución desde la Ley de Amparo de 1917 hasta la actualmente vigente, sí ha ampliado de manera importante el margen de protección del juicio de amparo y su continuo estudio y desarrollo teórico y práctico será de la mayor relevancia, pues como toda institución jurídica, aún puede ser desarrollada para dotarla de mayor eficiencia. Más, porque pertenece al amparo, medio protector de los derechos humanos de todas las personas ubicadas en territorio nacional.