Carlos Alberto Sánchez García
La inclusión de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado y el derecho de los particulares a la reparación de los daños derivada de esta no es novedoso en el sistema de la Constitución mexicana. De hecho, la introducción de esta previsión en el artículo 113 constitucional (hoy en el 109) cuenta ya con veinte años y contando. La longevidad no ha querido decir que, en ciertos casos, la concreción de esta en el ámbito local haya sido rápida o acatada. A la fecha en que escribo estas líneas algunas de las Entidades Federativas no han adecuado sus previsiones normativas para prever los procedimientos en esta materia y otras tardaron varios años en hacerlo. El parámetro de adecuación, además, debe obedecer a las líneas trazadas por la Constitución; es decir, no sólo es adecuar las normas (expedirlas) sino que los contenidos de estas deben alinearse con la clase de responsabilidad que el diseño constitucional dispuso.
La Primera Sala de la Corte en par de asuntos[1] asumió una postura sobre esta cuestión: en materia de responsabilidad patrimonial del Estado el legislador tiene un margen amplio para emitir la regulación correspondiente. A su vez, ese margen no prevé el diseño en una vía específica (como lo podría ser la administrativa) para hacer efectivo el derecho a la indemnización producto de los daños ocasionados por la actividad administrativa irregular. Lo que no quiere decir que la libertad configurativa sea absoluta sino acotada a los contenidos constitucionales. Una lectura similar de esta cuestión ha sido asumida por la Segunda Sala en relación a la libertad configurativa de la vía (procedimiento a seguir) y la limitación a que las normas estén en armonía con las previsiones constitucionales sobre ese derecho[2].
Hasta hace no tanto tiempo varias de las Entidades Federativas no contaban con regulación específica sobre responsabilidad patrimonial del Estado. En los años 2017 a 2020 varias legislaturas locales hicieron su labor en regular esta cuestión; aunque atrasados por muchos años la omisión se iba diluyendo. Algunos otros casos fueron menos pacíficos: Hidalgo y Puebla hicieron la labor hasta que par de sentencias de amparo dieron cuenta de la omisión legislativa y los condujo al único camino de legislar apenas en el año 2022. El caso de Tabasco es igual de atípico: vía amparo se confirmó su omisión legislativa y el asunto escaló hasta la Segunda Sala de la Corte la que desde el 2020 confirmó la concesión de amparo; a pesar de ello —incluso existe ya una iniciativa en el congreso— a la fecha en que escribo esta nota no se ha emitido legislación con la que se cumpla el mandado constitucional y la sentencia de amparo. Sobre este último caso volveré seguidamente.
Las omisiones legislativas empiezan a ser las menores en el contexto de las Entidades Federativas. No se trata de minimizar en absoluto esas omisiones de las legislaturas que se mantienen en el placer onírico; el impacto de esa ausencia es significativo para las personas víctimas de los daños producidos por la actividad administrativa irregular. Esas legislaturas, como se había ya apuntado, cuenta con un margen amplio de libertad en la configuración normativa respecto a los procedimientos; sin embargo, ese margen se estrecha en cuanto a los contenidos de esas normas en la parte sustancial de estas. Para mostrar esta cuestión me valdré de par de asuntos resueltos por ambas Salas de la Corte.
La Primera Sala se ocupó de una de estas cuestiones en el amparo directo en revisión 6718/2016 que derivó del control oficioso efectuado por un Colegiado sobre una disposición del Código Civil del Estado de México (Entidad que ya cuenta con una ley específica posterior, por cierto). Los hechos de ese caso serían dignos de la mejor ficción dramática y tan reales que al leerlos en la sentencia cuesta imaginar la tragedia por la que estas personas atravesaron.
En un hospital del Estado de México nacieron dos varones el mismo día; los recién nacidos fueron intercambiados y entregados a los padres equivocados. Hago un paréntesis para decir que esto no es una miniserie. Nadie reparó en el hecho de tener en sus brazos a un hijo que no era el suyo; hasta que la fortuna decidió aparecer en forma de demanda de reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia. En el arco de ese juicio se practicó una prueba pericial en ADN y arrojó un resultado sorprendente: no era hijo biológico del padre, pero tampoco de la madre. Efectivamente los bebés habían sido intercambiados en el hospital y se encontraban con padres que no eran los biológicos. El desenlace se dio con el intercambio de los niños.
Posterior a esos hechos los familiares accionaron la vía civil para demandar la responsabilidad extracontractual del hospital y de personal del mismo por el intercambio de los bebés. Ese litigio transitó por la senda de la jurisdicción civil y un Tribunal Colegiado que conoció de un amparo directo derivado de esa contienda advirtió una cuestión importante: la disposición normativa en que se basaba la decisión era inconstitucional y en forma oficiosa ordenó en su fallo la inaplicación de este. La razón que motivó ese pronunciamiento fue que el artículo del Código Civil de esa Entidad no era conforme a las previsiones sobre las características —previstas en el 109 y antes de la misma forma en el 113 constitucional— que debe reunir la responsabilidad patrimonial del Estado.
La Primera Sala al conocer de la revisión de ese amparo directo confirmó la inconstitucionalidad advertida por el Colegiado. Advirtió que la legislatura del Estado de México había incurrido en una omisión legislativa absoluta —aunque por razón de la vía de amparo directo no tendría el mismo efecto como si se hubiera advertido en la vía indirecta— y delineó una cuestión central: el sistema constitucional en materia de responsabilidad patrimonial del Estado sólo admite la existencia de esta clase de responsabilidad extracontractual en forma objetiva y directa. De esa manera, la legislación del Estado de México que preveía la responsabilidad del Estado en forma subsidiaria y subjetiva era eminentemente inconstitucional. Esto refrenda que además de omitir legislar en la materia las normas, incluso la existentes en forma previa, pueden ser inconstitucionales si no están en armonía de los contenidos constitucionales.
El otro caso es el que resolvió la Segunda Sala y perfiló de mejor manera los puntos sobre los que debe vertebrarse la legislación en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. En la sentencia del Amparo en revisión 941/2019 la Corte se enfrentó en forma frontal al problema de la omisión legislativa. Lo primero fue puntualizar la forma en la que esa omisión se configuraba: las legislaturas locales tenían dos años —que terminaron el 1 de enero de 2004— para expedir las leyes respectivas o, en su caso, hacer las adecuaciones necesarias en la legislación que ya tenían; además de destinar presupuesto para ello. Posterior a esa fecha la inacción de las legislaturas se tornaba en inconstitucional. Esa sentencia es del caso de Tabasco y, como este el de varios otros, en donde era notorio: sus legisladores habían ignorado la previsión constitucional y ni legislación novedosa, ni adecuación de la existente. La vía de responsabilidad patrimonial del Estado simplemente no existía.
Desde luego, el amparo que analizaba la Corte en la revisión tenía por objeto la emisión de la legislación, o la adecuación, por parte del Congreso tabasqueño. Sin embargo, con atino la Corte perfiló los contenidos que esa labor legislativa debía de cubrir. La Segunda Sala recordó esa libertad configurativa del legislador ordinario —por ejemplo, sobre el procedimiento a seguir— y que esa libertad no era en todas las aristas: «tal libertad legislativa debe respetar tres parámetros, a saber: “el principio de equidad, la responsabilidad directa y objetiva y un proceso de gradualidad creciente en el pago de indemnizaciones”.»[3]
Además, la Corte se ocupó de detallarle al legislador tabasqueño que la Constitución establecía directrices concretas en materia de ajuste presupuestal: armonizar el principio de la responsabilidad directa, con la capacidad presupuestaria; se puede analizar la capacidad financiera y el establecimiento de límites — respecto de funciones o servicios en concreto, analizables en cada caso—; la armonización con la capacidad presupuestaria debe tener en consideración un progresivo aumentar el pago reparatorio; la indemnización siempre será posterior a los procedimientos y el pago estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de ese ejercicio fiscal. Esto, además, de que la legislación en la materia debe considerar la responsabilidad objetiva y directa por parte del Estado.
A la fecha en que escribo estas líneas el Estado de Tabasco sigue sin contar con legislación en la materia. No es menor esta cuestión pues en ella se asoma la duda sobre la efectividad del juicio de amparo contra omisiones legislativas. Aunque esto último da lugar a una reflexión mucho más profunda que por ahora escapa de esta nota.
Este pequeño viaje nos ha permitido ver los vaivenes legislativos en nuestro federalismo y de la importancia que la responsabilidad patrimonial del Estado tiene. Importancia que, a la fecha, algunos legisladores locales parecen no haberla advertido por desgracia.
[1] Sentencias relativas a el Amparo en revisión 903/2008 y al Amparo directo en revisión 1044/2011, ambos fallados por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[2] Sentencia del Amparo en revisión 941/2019 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[3] Sentencia del Amparo en revisión 941/2019 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.