Mariana Calderón Aramburu, Alejandro Martínez Martínez
Como cada año nos encontramos frente la discusión del Presupuesto de Egresos, el cual constituye el marco del ejercicio del gasto. La aprobación de dicho instrumento involucra diversos elementos jurídicos y políticos, que permiten trazar el destino de los recursos públicos. Un ejemplo de estos elementos, y la materia del presente artículo, son las adecuaciones presupuestarias. No obstante que existen procesos largos y detallados para elaborar y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), este mecanismo jurídico habilita al Poder Ejecutivo para que, de manera unilateral, pueda modificar el gasto programado. La falta de mecanismos de control y de requisitos uniformes respecto a la justificación que debe acompañar una adecuación presupuestaria permite que el PEF se torne de documento jurídico a carta de buenos deseos.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción IV, del artículo 74 establece la facultad de la Cámara de Diputados de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación[1], mismo que es enviado por el Ejecutivo Federal. Así, la Constitución le otorga a la Cámara de Diputados —derivado de su legitimación democrática como representantes populares— el establecimiento de las políticas de gasto del Estado, sin que se establezca ningún criterio o límite a dicha facultad más allá de seguir los principios del propio marco Constitucional. En este sentido, el PEF tiene como uno de los objetos principales establecer las asignaciones de recursos a los distintos órganos públicos, que se pueden erogar en el año fiscal respectivo.
En la legislación vigente existen circunstancias diversas por las cuales los plazos, reglas y cantidades aprobadas en el presupuesto pueden ser modificadas mediante “adecuaciones presupuestarias”. De acuerdo con la definición contenida en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, las adecuaciones presupuestarias son “modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los ejecutores del gasto”[2]. Sobre esta definición, hay que hacer hincapié en que afirma, explícitamente, que las adecuaciones deberán estar encaminadas a un mejor cumplimiento de los objetivos de los ejecutores del gasto. En otras palabras, la disminución en el gasto de cualquier programa tendría que estar respaldada por una justificación sobre cómo implica un mejor cumplimiento de los objetivos de los ejecutores del gasto. Aquí, entre la teoría y la realidad, la brecha es abismal.
Estas adecuaciones se encuentran reguladas, principalmente, en el Capítulo III de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en específico importa su artículo 58. Este prevé tres requisitos importantes para las adecuaciones presupuestarias: (i) solo podrán realizarse adecuaciones presupuestarias cuando ello permita un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas, (ii) está prohibida, como regla general, la reducción del gasto en programas dirigidos a la atención de grupos vulnerables y (iii) se prevé que existen excepciones a la prohibición “en los supuestos establecidos en la presente Ley y con la opinión de la Cámara de Diputados”. Lo anterior crea un blindaje legal que, en principio, haría difícil disminuir el gasto destinado a grupos vulnerables.
Entonces, ¿por qué, año con año, existe una amplia discrepancia entre el gasto aprobado y el gasto ejercido para los programas que atienden a grupos vulnerables? En adelante, tres ejemplos del 2022 que evidencian la existencia de un problema: el Programa de Fortalecimiento para los Servicios de Educación Especial, que atiende a la educación de las personas con discapacidades, tuvo un presupuesto aprobado de $715,864,442; sin embargo, esta cantidad sufrió una reducción en un 60% para quedar con un presupuesto modificado y ejercido de $287,483,881. El Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, un programa social dirigido a combatir la inequidad de género, desigualdad social y violencia hacia las mujeres, tuvo un presupuesto aprobado de $288,988,386, el cual se redujo en un 99.7% para quedar con una cantidad modificada y ejercida de tan solo $1,003,041. Lo mismo ocurrió para otro programa que atiende a las mujeres víctimas de violencia de género, el Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos, para el cual se aprobó un gasto de $420,203,440 y se ejercieron solo $1,215,529, menos del 0.5%[3].
Con las adecuaciones presupuestarias se logró reducir, e incluso desaparecer, la inversión presupuestada para la atención del derecho a la educación de los menores con discapacidad y el apoyo a las mujeres víctimas de violencia de género. La desaparición de este gasto implicó a su vez, la desaparición de la garantía de derechos humanos. El marco legal actual permite anular absolutamente el presupuesto, lo cual implica un total desdén por los principios de división de poderes y legalidad. Con su regulación actual, las adecuaciones presupuestarias son un apogeo a la arbitrariedad administrativa.
El Estado debe cumplir lo que promete, y más cuando lo que promete se plasma en un proceso técnico y jurídico, tal y como es el caso del PEF. Para esto, hay que repensar el sistema de adecuaciones presupuestarias, en específico, se deben reconfigurar los tres criterios que son de observación obligatoria para aprobar una adecuación presupuestaria.
El primer criterio, que dicta que sólo se realizarán adecuaciones cuando se permita un mejor cumplimiento de los objetivos del Programa carece de contenido. Es decir, la ley en ningún lugar aclara cómo se debe justificar y comprobar que una modificación presupuestaria logre los objetivos del programa. Esto ha implicado que las autoridades no justifican, sino que simplemente citan el artículo y afirman que no se afectará las metas del programa; decir que algo será cierto no lo hace cierto cuando no hay evidencia que lo respalde. El segundo criterio, respecto a la prohibición general de reducir el gasto destinado a grupos vulnerables, si bien debería dar pie a que sean excepcionales las modificaciones a dichos programas, carece de contenido obligacional y no ha sido obstáculo para que, año tras año, se modifiquen los programas presupuestarios que atienden a grupos vulnerables. El tercer criterio, respecto a los supuestos previstos por la ley donde se permiten estas adecuaciones carece de conexidad con la realidad: la ley no especifica más sobre este tema ni deja claro bajo qué supuestos se permite reducir o postergar el gasto destinado a grupos vulnerables. También, sobre este punto hay que decir que la ley afirma que la Cámara de Diputados está obligada a opinar respecto de estas modificaciones, sin embargo, en respuesta a una solicitud de información sobre el tema[4], esta autoridad respondió que a su criterio se trata de una facultad potestativa y no una obligación (alegan que pueden opinar, mas no tienen que opinar).
Aquí se aporta tan sólo algunos elementos a la discusión urgente y pendiente que se debe tener con respecto a las adecuaciones presupuestarias como fuente de la arbitrariedad en el gasto de recursos públicos. El tema requiere de la participación de abogados expertos en derecho administrativo, y también de los mismos miembros de las dependencias que ejercen el gasto. Sin embargo, una cosa es clara: el marco legal actual permite que el dinero prometido a los más vulnerables se mueva, sin tener que dar explicación alguna.
[1] Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
- Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
[…]
[2] Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:
- Adecuaciones presupuestarias: las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto;
[3] Todos los datos aquí citados se desprenden del El dato se desprende de la Cuenta Pública 2022, disponible en: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/III/Print.11R11.04.GCPGF.pdf y de la Cuenta Pública 2022, disponible en: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/III/Print.11R11.04.GCPGF.pdf
[4] Solicitud de información registrada ante la Plataforma Nacional de Transparencia bajo el folio 330030222001349