Carlos Alberto Sánchez García
Cuando se habla de responsabilidad patrimonial del Estado hay que hablar de sus omisiones. Los daños que genera el Estado, en las muy variopintas formas en las que se presentan, en muchas ocasiones se generan a partir de omisiones. Con esto en mente, la omisión como generadora de la irregularidad adquiere un papel relevante en la construcción del sistema de responsabilidad patrimonial. La cuestión, en este caso, se da en función de cómo entender esas omisiones y cuándo se producen para ser consideradas como irregulares.
El sistema de responsabilidad estatal descansa en la noción de irregularidad de la actividad administrativa. Ese siempre ha de ser el punto de partida: verificar si se dieron las condiciones conforme a las cuales sea posible hablar de irregularidad. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el alcance de la expresión «actividad administrativa irregular» y ha sostenido que esta consiste en: «(…) los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración».[1]
Pero no se puede hablar en exclusiva de actos y de su realización cuando las omisiones o, incluso, ciertos incumplimientos pueden ser tenidos como irregulares. La Primera Sala de la Corte ha estimado que el actuar administrativo irregular se provoca cuando: «(…) la función administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos».[2] La función administrativa defectuosa y el cambio en la terminología inciden en no sólo hablar del acto sino en cambiar a un parámetro más amplio sobre lo que puede ser entendido como irregular.
El destacado administrativista Roldán Xopa escribió: «[q]ue sea el Estado el que responda por los daños causados por sus agentes, tampoco excluye que la causa sea una actividad o una omisión en la que se configure negligencia o incumplimiento de los deberes de cuidado por los servidores públicos. La omisión o la negligencia en sus agentes constituirían la irregularidad que da origen a la imputación al Estado.»[3]
La omisión irregular como productora de daños es, desde luego, una arista más de esa irregularidad. Siendo así, es necesario puntualizar que la actividad irregular implica que por acción u omisión el Estado incumple con las obligaciones legales establecidas —o el parámetro normativo en general— o presta un servicio de manera defectuosa; es decir hay un incumplimiento de los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o servicio, o bien porque la función administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin atender a las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos —o en otra clase de parámetros propios de la administración—.
Bajo ese panorama, es importante exponer que la actividad administrativa irregular puede surgir tanto de acciones como de omisiones; en ambos casos, siendo necesario que con las mismas se incumpla con el estándar ya descrito al que debe de sujetarse la actividad o servicio a cargo de la administración.
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los precedentes contenidos en la Contradicción de Tesis 210/2012 y en el Amparo Directo en Revisión 10/2012 sostuvo que la actividad administrativa irregular se puede generar ya sea a través de acciones u omisiones.[4]
Para poder definir si se actuó irregularmente u omitió actuar es necesario que se tenga en consideración el orden jurídico que regula la actividad del Estado o el estándar de acción creado en cada caso por las autoridades[5]. En el mismo sentido, cuando se trata de omisiones la actividad administrativa irregular se ocasiona cuando las normas le imponen al Estado obrar de cierta manera y no cumple con ello.
Desde luego, al tratarse de omisiones, en principio, es necesario que se acuda a las normas que le imponen a la autoridad un hacer; es decir le exigen una actividad específica y la calificación de esta. Aunque con la aclaración debida: no siempre es posible buscar normas de conductas específicas y en algunas ocasiones se debe de acudir a estándares más generales. Explica Ramos Martínez:
«podemos concluir que la omisión, de conformidad con su naturaleza de concepto jurídico-valorativo, importa el incumplimiento de un deber de actuación positivo, cuya fuente no puede ser reducida a la norma en sentido formal, sino que resulta suficientemente comprometedora toda prescripción que pueda inferirse —aun de manera implícita— del ordenamiento jurídico integralmente considerado»[6].
Esa misma autora, a la que corresponde la cita anterior, rechaza la posibilidad de desarrollar un sistema de tipicidad sobre las omisiones. No se puede pensar, dada la complejidad propia en que se desarrolla la actividad administrativa actualmente y el ejercicio discrecional de algunas facultades, en tener un catálogo específico y detallado de normas de conducta que, ante su incumplimiento omisivo, generen esa omisión irregular. Por el contrario, las omisiones irregulares son, necesariamente, contextuales y pueden ser entendidas a partir de estándares más generales propios de cada función administrativa; lo que diría Ramos: prescripciones implícitas. En este punto, cabe referir de nuevo a las ideas de Roldán Xopa, para quien:
«Sin embargo, el ordenamiento jurídico no siempre configura el deber de actuar mediante normas regulatorias cuyo contenido obligacional sea propio de un ejercicio de subsunción. Los deberes de actuar pueden ser establecidos mediante principios o deberes de cuidado o de diligencia, lo que conduce a la apreciación de estándares.
En el caso de omisión, la determinación de estándares de debida diligencia, es fundamental para determinar cuándo se surten deberes de un actuar que no se realizó. En el derecho francés, la distinción de supuestos de la falta en el servicio ocurre en los supuestos de i) mal funcionamiento del servicio, ii) ausencia o no funcionamiento del servicio y iii) servicio tardío…»[7]
Acudir a estándares generales como base para la construcción de las omisiones no ha sido ajeno a la labor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En particular la Primera Sala se ha valido de esa clase de estándares en materia de derecho a la salud a la sazón de lo que se ha denominado la lex artis y la lex artis ad hoc[8]. Como vemos, en algunas ocasiones la fuente de la actividad omitida puede tener origen en patrones o estándares de conducta fuera del campo normativo en sentido estricto.
Una aproximación somera como esta nos ha permitido mostrar, en términos generales, cómo las omisiones pueden ser productoras de la irregularidad necesaria para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado. Otro de los puntos a destacar es: el entendimiento de las omisiones no sólo como normas de conducta específicas incumplidas sino en términos mucho más amplios como incumplimientos a los estándares de cuidado y diligencia que originen la misma irregularidad causante de daños.
[1] RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Registro No. 169 424 Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Junio de 2008; Pág. 722. P./J. 42/2008
[2] RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ACTUACIÓN NEGLIGENTE DEL PERSONAL MÉDICO QUE LABORA EN LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL (IMSS E ISSSTE) QUEDA COMPRENDIDA EN EL CONCEPTO DE “ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR” A QUE SE REFIERE EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL. Registro No. 2 003 393 Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIX, Abril de 2013; Tomo 1; Pág. 899. 1a./J. 129/2012 (10a.).
[3] Roldán Xopa, José, Responsabilidad patrimonial del Estado y el régimen de responsabilidades administrativas en perspectiva de justicia correctiva, Jurídica Ibero, Núm. 7, 2019, p. 19.
[4] RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL, COMPRENDE EL DEBER DE REPARAR LOS DAÑOS GENERADOS POR LA ACTUACIÓN NEGLIGENTE DEL PERSONAL MÉDICO QUE LABORA EN UN ÓRGANO DEL ESTADO. Registro No. 2 001 473 Localización: [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012; Tomo 1; Pág. 496. 1a. CXXXI/2012 (10a.).
[5] CID Caballero, Montserrat, La responsabilidad patrimonial del Estado en México, Tirant lo Blanc, México, 2014, p. 47.
[6] RAMOS Martínez, María Florencia, Responsabilidad del Estado por omisión, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2019, pp. 90-91, 174-174 y 280-283.
[7] Roldán Xopa, op. cit. p. 35.
[8] RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR LA PRESTACIÓN DEFICIENTE DE LOS SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA. CUÁNDO SE CONFIGURA LA NEGLIGENCIA MÉDICA EN ESTOS CASOS. Registro digital: 2006252 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s) Constitucional, Administrativa Tesis: 1a. CLXXII/2014 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 818 Tipo: Aislada