Carlos Martín Gómez Marinero
Entre finales de marzo y de agosto de 2023, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) —órgano garante en materia de acceso a la información y protección de datos personales— estuvo impedido para desempeñar sus funciones sustantivas debido a la falta de nombramiento de tres de sus integrantes. El 2 de octubre de 2023, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió la controversia constitucional 280/2023 autorizando que el INAI sesionara con cuatro personas comisionadas, aun cuando el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información prevé un quórum de cinco integrantes.
En un primer momento, el 24 de abril de 2023, la ministra Loretta Ortiz Ahlf emitió acuerdo de admisión y resolvió sobre la solicitud de suspensión en sentido desfavorable para el INAI —que solicitaba se ordenara realizar los nombramientos o la autorización para sesionar con cuatro personas comisionadas—. Esta medida fue impugnada mediante el recurso de reclamación 229/2023, a cargo del ministro Laynez Potisek y que se resolvería el 23 de agosto de 2023, con posterioridad a la discusión —13 de julio de 2023— de un primer proyecto presentado ante el Pleno de la SCJN.
I. Primer proyecto de resolución
En este primer proyecto la ministra ponente relató la cronología de la integración de los comisionados del INAI desde su institución, el 14 de mayo de 2014. En el apartado de improcedencia y sobreseimiento se planteó que, en relación con una vacante —la del comisionado Acuña Llamas— no se actualizaba la omisión en la medida que la demanda se presentó el 27 de marzo de 2023 y el cargo había concluido el 31 de marzo de 2023. En este sentido, tal circunstancia podía haberse planteado a través de la ampliación de demanda.
Un aspecto cuestionable del primer proyecto fue el esfuerzo por distinguir entre las condiciones de la controversia constitucional 280/2023 y la 207/2021 —resuelta en noviembre de 2022— relacionada con la omisión en el nombramiento de los comisionados integrantes del Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE). El proyecto distinguió cuestiones accidentales entre ambos casos: el tipo de órgano al que se atribuyó la omisión; el plazo establecido para proceder al nombramiento; o la «naturaleza» de la omisión reclamada.
La lógica de distinguir las condiciones de la controversia constitucional 207/2021 no se siguió en el rubro «decisiones judiciales frente a los procedimientos de designación de las y los funcionarios públicos» en donde de manera irreflexiva se citaron precedentes derivados de juicios de amparo, vinculados con las facultades de los órganos legislativos, soberanas o discrecionales, en la designación de personas servidoras públicas. Asimismo, el proyecto incorporó precedentes relacionados con omisiones legislativas.
En relación con el tema de omisión de designación, en el proyecto se destacó que no podía llegarse al extremo de sostener la actualización de una omisión cuando las vacancias se perpetuaren a pesar del seguimiento de los cauces para cubrirlas. Desde la perspectiva del proyecto bastaría con que el órgano demandado realizara las acciones dentro del proceso de designación para no incurrir en omisión, ello con independencia de la imposibilidad de analizar las decisiones soberanas del Senado de la República.
En la discusión de este proyecto, la intervención inicial de la ministra Ríos Farjat evidenció los inconvenientes de la propuesta planteada. En primer lugar, porque el proyecto entendería el problema como una simple omisión cuando el tema tendría que ver —en un sentido amplio— con la incompleta integración de un órgano constitucional autónomo. Este aspecto se relacionaría con precisión de las «omisiones» reclamadas, en los apartados previos al estudio de fondo. No obstante, en consideración de la mayoría de integrantes del Pleno, la calificación de la «omisión»; la oportunidad para la presentación de la demanda[1] o la existencia de un plazo para la designación de comisionados del INAI; serían temas propios del fondo del asunto.
En lo que respecta al análisis de fondo, el ministro González Alcántara precisó que el planteamiento relativo a la actuación del Senado, como cuestión política o el resultado de una facultad soberana, sería una cuestión tangencial que la litis del asunto no exigía. En este sentido, a pesar de no existir un plazo específico definido en la Constitución para realizar la designación sí existiría un plazo razonable para realizar el nombramiento de los comisionados del INAI —aspecto en el que sería aplicable el precedente de la controversia constitucional 207/2021—.
La mayoría de los ministros integrantes del Pleno cuestionarían la conclusión planteada en el proyecto en el sentido de que, como el Senado llevó a cabo determinadas actuaciones dentro del proceso de designación —con independencia de que no hayan alcanzado consensos o su culminación— no incurrió en omisión alguna. Es decir, lo que no se compartía del proyecto era sostener que, ante la falta de un plazo para que el Senado llevara a cabo el nombramiento debía interpretarse que se trataba de una cuestión soberana y que, el hecho de que el Senado hubiera realizado acciones tendentes a la designación ello sería suficiente para desestimar la existencia de la omisión.
En la parte final de la sesión, el ministro Arturo Zaldívar planteó una posición intermedia entre lo sostenido por el proyecto y la opinión mayoritaria. Para Zaldívar, por una parte, existía un deber para realizar el nombramiento de las personas comisionadas del INAI; pero compartía la aseveración del proyecto en el sentido de que no existía un plazo para realiza el nombramiento. En este sentido, el ministro se decantaba por autorizar para que el INAI sesionare con las personas comisionadas que se encontraban en funciones.
Como el proyecto ya había sido rechazado por la mayoría de integrantes del Pleno de la SCJN, se aprobó que éste fuera returnado para la elaboración de uno nuevo. El planteamiento de la parte final de la sesión sería el punto de partida para que, en el recurso de reclamación, se autorizara que el INAI sesionara con cuatro integrantes.
II. Recurso de reclamación
En el recurso de reclamación 229/2023 se plantearon como premisas que la reforma judicial de marzo de 2021 posibilitó a la Corte resolver no solamente cuestiones inherentes a la competencia o atribuciones constitucionales sino a la transgresión de los derechos humanos y que el artículo 18 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional prevé que para otorgar la suspensión es necesario tomar en cuenta las circunstancias y características de la controversia constitucional.
En este sentido, el INAI como organismo autónomo responsable de garantizar los derechos de acceso a la información y la protección de datos personales se rige, entre otros principios, por la independencia y la eficacia. En relación con su diseño constitucional, se destacó el deber de designar oportunamente a la persona que sustituya a la persona saliente; es decir, se sostuvo que la Constitución previó una integración y funcionamiento del INAI a cargo de siete personas comisionadas que deberían ser nombradas oportunamente por el Senado de la República.
En la parte conclusiva del fallo se precisó que el INAI no había podido funcionar debido a la omisión reclamada en la controversia constitucional; que los efectos nocivos del acto impugnado se traducían en la imposibilidad que para que el Pleno del INAI garantice del derecho a la información y protección de datos personales; y que, por lo tanto, procedía conceder la suspensión para que el INAI sesionara con cuatro personas comisionadas, al resultar inviable la paralización del funcionamiento del organismo constitucional autónomo garante, previsto en el artículo 6 constitucional.
III. Segundo proyecto de resolución
El segundo proyecto de resolución discutido el 2 de octubre de 2023 recogió, en términos generales, la decisión mayoritaria expresada en la sesión del 13 de julio de 2023.
El proyecto de resolución planteó un parámetro de regularidad a partir del marco constitucional relacionado con la autonomía del INAI. Así, como premisa inicial se contextualizó que el INAI se enmarca en el entendimiento de la división de poderes, como mecanismo normativo de racionalización del poder, cuya finalidad reside en la garantía del principio democrático y los derechos humanos. En este sentido, el procedimiento de integración de los organismos constitucionales autónomos involucra a los poderes públicos a materializar el correcto funcionamiento de los órganos del Estado.
En esta ocasión, en el proyecto se sostuvo la aplicabilidad del precedente derivado de la controversia constitucional 207/2021 a partir de tres cuestiones: si la integración del organismo constitucional autónomo depende del concurso de dos poderes de representación política, la tardanza está sujeta a escrutinio judicial; si una autoridad cuenta con competencia para la designación de integrantes de un organismo constitucional deberá realizarse en un plazo razonable; y si se afecta el diseño previsto para que el órgano despliegue adecuadamente las funciones para las que fue creado.
A partir de la identificación de una competencia constitucional de ejercicio obligatorio por parte del Senado, el proyecto destacó que éste contaba con un plazo razonable[2] para realizar el nombramiento. En conclusión, al haberse excedido el plazo razonable para cubrir las vacantes para la integración del INAI se configuró la omisión del ejercicio de una facultad no potestativa, sino de ejercicio obligatorio.
Dentro de los efectos del fallo, el proyecto planteó la autorización para que el INAI pudiese sesionar siempre y cuando lo hiciera con la totalidad de sus integrantes designados y de manera colegiada, como dicta el artículo 6, apartado A, fracción VIII, de la Constitución. De este modo, las sesiones serían válidas siempre y cuando acudan, colegiadamente, la totalidad de las personas comisionadas —actualmente cuatro—. Esta medida tendría por efecto permitir al órgano sesionar en Pleno para el ejercicio de sus facultades y, por lo tanto, garantizar la eficacia de lo dispuesto en el artículo 6 constitucional.
Por otra parte, en el proyecto se planteó conminar al Senado para que, dentro del próximo periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión —hasta antes del 15 de diciembre de 2023— se llevare a cabo la votación a que refiere el artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafos octavo y noveno, de la Constitución para que, en caso de alcanzarse la votación requerida de los miembros presentes, se designe a las personas comisionadas que ocuparán las vacantes derivadas de la conclusión del encargo de dos comisionados salientes[3]. Y, en el caso contrario, agotare las facultades que para ese efecto le han sido encomendadas, a fin de permitir la pronta y completa integración del Pleno del INAI por siete comisionados, tal como ordena la Constitución Federal.
En la discusión del proyecto se destacó la importancia de precisar el acto impugnado para discutir de manera congruente el fondo del asunto, es decir, si se trataba de un problema de incompleta integración del órgano o solo una omisión del Senado. Incluso, en la precisión de las omisiones impugnadas el ministro Pérez Dayán estimó que debería sobreseerse respecto del nombramiento de uno o dos de las personas comisionadas, en el caso de la vacante del comisionado Guerra Ford, por la existencia de juicio de amparo que impedía la prosecución del nombramiento y en relación con la vacante del comisionado Acuña Llamas porque la presentación de la demanda se realizó antes de la conclusión del cargo. En sentido similar, para el ministro Ortiz Mena la demanda no sería oportuna en relación con la omisión relacionada con la vacante del comisionado Acuña Llamas y sería improcedente en relación con la vacante del comisionado Guerra Ford.
En cuanto al fondo del asunto, la mayoría compartió el sentido del proyecto porque: al alterarse los contrapesos institucionales se trastocan el régimen de colaboración y coordinación, lo que genera una ruptura constitucional —ministra Ríos Farjat—; si bien no existe un plazo para que el Senado complete el proceso de designación, la propia Constitución asume que el Senado actuará de inmediato —ministro Aguilar Morales—; se está ante el ejercicio de una facultad de ejercicio obligatoria y no potestativa —ministros Laynez Potisek y Ortiz Mena—; no solo se trata de una afectación competencial sino al funcionamiento del órgano constitucional autónomo —ministro Pardo Rebolledo—; y se debe partir de la premisa de que las figuras jurídicas previstas en la Constitución funcionen y cumplan con sus atribuciones —ministro Pérez Dayán—.
En síntesis, la discusión se planteó sobre el debate de la existencia o no de un plazo para proceder a la designación de personas comisionadas del INAI; si esa integración era procedente respecto de las tres vacantes o solo una de ellas —pero en cualquiera de los casos, ello trascendía en la inoperancia del órgano—; y que, entendido el problema como una omisión o una falta de integración del órgano, en el fondo se estarían lesionando los derechos de acceso a la información y protección de datos personales.
En relación con el tema de efectos, se objetó la acción de conminar al Senado y se planteó que, aplicando el precedente de la controversia constitucional 207/2021, se ordenara al Senado a culminar, de manera inmediata, el proceso de designación —planteamiento de los ministros Aguilar Morales y Pérez Dayán— o que se realizara un exhorto —ministra Ríos Farjat—. El ministro ponente aceptó la modificación de la primera propuesta y por mayoría de ocho votos se autorizó ordenar al Senado de la República llevar a cabo “la votación a que se refiere el artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafos octavo y noveno, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que se designe a las personas comisionadas”.
IV. Conclusión
La decisión fue aprobada por una mayoría de ocho votos a favor —Ortiz Mena, Alcántara Carrancá, Ríos Farjat, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Pérez Dayán y Laynez Potisek— y dos votos en contra —Ortiz Alhf y Esquivel Mossa—. No obstante, dentro de la votación mayoritaria, tres personas ministras expresaron formular un voto concurrente y tres integrantes más se reservaron el derecho de proceder en los mismos términos. A ello se deben agregar matices, en cuanto al fondo, de uno de los ministros que no anunció ni se reservó el derecho a formular voto concurrente.
Es decir, aunque desde el 13 de julio y 23 de agosto de 2023 —producto de la discusión del primer proyecto, así como de la resolución del recurso de reclamación— ya se dejaba entrever un resultado, el segundo proyecto no unificó de manera clara una razón suficiente apoyada por la mayoría de integrantes de la SCJN, sino acaso estuvo de acuerdo en el resultado: que de continuar el problema constitucional se estarían lesionando los derechos de acceso a la información y protección de datos personales.
En términos de precedente, la resolución del caso permite cuestionar si esta vía permitirá ulteriores impugnaciones por la incompleta integración del órgano constitucional autónomo o si solo lo será cuando ésta redunde en una afectación mayor, es decir, en la operatividad del órgano y los derechos en particular puedan lesionarse. Visto desde una perspectiva práctica el fallo permitió la operatividad del órgano constitucional autónomo; no obstante, la decisión dista del planteamiento de una doctrina constitucional, lo que quizá sea adecuado pues no es deseable contar con órganos autónomos impedidos para ejercer sus funciones constitucionales.
[1] En el proyecto modificado, la ministra ponente aceptó el planteamiento realizado por el ministro Ortiz Mena en el sentido que la demanda no sería oportuna respecto del tercer comisionado, Acuña Llamas, por haberse presentado la demanda antes de la finalización del encargo.
[2] Para determinar el plazo razonable habrían de considerarse cuatro aspectos: la fecha en que debería iniciar el cargo vacante; los plazos previstos para la designación; el tiempo que la autoridad ha tardado en el pasado para ejercer la designación; y las circunstancias excepcionales que pudieran incidir en la duración del proceso.
[3] De los comisionados Monterrey Chepov y Acuña Llamas. Respecto de la vacante derivada de la conclusión del encargo del comisionado Guerra Ford, en el proyecto se reconoce la existencia de una suspensión para el efecto de que las cosas se mantuvieran en el estado que se encuentran y no se presenten nuevas propuestas para ocupar el cargo. En ese sentido, debería esperarse a que se resolviera el fondo del asunto, en el entendido de que de este juicio de amparo dependería que el Senado pudiese reanudar, “de forma urgente, el proceso de designación de la vacante en cuestión”.