Fernando Elizondo García
El 5 de febrero de 2024 el presidente Andrés Manuel López Obrador envió un paquete con 20 iniciativas para reformar distintos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) así como de otras leyes. De acuerdo con el oficio enviado por la Secretaría de Gobernación (Cámara de Diputados, 2024) en las siguientes materias[1]:
- Derecho a la alimentación, medio ambiente sano y derecho al agua
- Protección y cuidado animal
- Guardia Nacional
- Protección a la salud por el uso de sustancias tóxicas
- Penal (prisión preventiva)
- Pueblos y comunidades indígenas y afroamericanos
- Bienestar
- Austeridad republicana y remuneraciones de personas servidoras públicas
- Salarios
- Atención médica integral, universal y gratuita
- Electoral
- Artículo 123 constitucional
- Artículo 28 constitucional
- Industrias estratégicas del Estado
- Poder judicial
- Creación de un sistema de vivienda para todas las personas trabajadoras
- Artículo 123 constitucional
- Simplificación orgánica
- Reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
- Reforma a varias leyes en materia de simplificación orgánica
Mucho se ha hablado y discutido sobre dichas propuestas desde todos los lados del espectro político. El gobierno de AMLO y sus simpatizantes sostienen, por un lado, que estas son las primeras reformas en 36 años que buscan restaurar el sentido social y de justicia que tenía la Constitución original de 1917 surgida en el México post revolucionario, mismo que le fue arrebatado durante el periodo neoliberal (Olivares y Urrutia, 2024). Por su parte, existe otro sector de la población que se opone a ellas por considerarlas inviables, por considerarlas una jugada electoral o incluso quienes las señalas como antidemocráticas y peligrosas para el estado de derecho. Lo cierto es que las temáticas y la normativa que se propone modificar son tan amplias que es difícil emitir una opinión única respecto de todas. Por ello, en el presente texto quiero enfocarme solamente en una de ellas: la iniciativa de reforma en materia del poder judicial.
En ese sentido, en primer lugar, repasaremos brevemente el contenido de dicha iniciativa para entender, realmente, cuál es el objetivo que persigue. En segundo lugar, analizaremos el acceso a la justicia como un derecho humano a partir de los elementos que le conforman, esto con la intención de descubrir si la iniciativa planteada es, en efecto, una reforma al sistema de justicia en México. Finalmente, presentaré algunas consideraciones que, desde mi muy personal punto de vista, es necesario tomar en cuenta para una reforma que transforme verdaderamente el acceso a la justicia en nuestro país.
¿Qué dice la iniciativa en materia de reforma al poder judicial?
Para entender qué se persigue con la iniciativa de reforma al poder judicial presentada por AMLO es necesario acudir a su exposición de motivos. El Anexo 15 al oficio enviado por la Secretaría de Gobernación contiene el texto íntegro de la iniciativa, incluida la exposición de motivos. De acuerdo con este documento (Cámara de Diputados, 2024 b, pp. 1-3) la iniciativa tiene tres objetivos principales:
A) “reformar el sistema judicial mexicano e incorporar en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos salvaguardas y mecanismos democráticos que permitan a la ciudadanía participar activamente en los procesos de elección de las Ministras y Ministros de al SCJN, las Magistradas y Magistrados de Circuito, las Juezas y Jueces de Distrito y las Magistradas y Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), así como de quienes integran los órganos de disciplina del Poder Judicial de la Federación, con el propósito de que sus integrantes sean responsables de las decisiones que adopten frente a la sociedad y que sean sensibles a las problemáticas que aquejan a la ciudadanía, representando la pluralidad cultural, social e ideológica que conforman la nación para contar con un poder del Estado que constituya un pluralismo jurídico abierto, transparente, participativo, gratuito y con auténtica vocación de servicio público.”
B) “modificar el diseño y la estructura de los órganos administrativos y disciplinarios del Poder Judicial con el objetivo de garantizar su autonomía, independencia y especialidad técnica, así como desligar la función jurisdiccional de las tareas estrictamente administrativas que inciden en el nombramiento y formación de jueces y magistrados; la creación de nuevos órganos jurisdiccionales; el manejo del presupuesto de toda la estructura del Poder Judicial; además de las funciones sancionadoras y de disciplina del personal, que hoy se encuentran a cargo de la presidencia de la SCJN y de consejeras y consejeros de la judicatura que no necesariamente cuentan con las herramientas, aptitudes e independencia necesarias para cumplir con las enormes responsabilidades de un órgano tan relevante para el funcionamiento adecuado del Poder Judicial de la Federación.”
C) “vincular a las autoridades responsables de impartir justicia a emitir sus resoluciones de manera fundada y motivada en un periodo de tiempo razonable, satisfaciendo los principios inherentes al derecho de acceso a una justicia pronta y expedita.”
En relación con el primer punto, es decir, el método de selección de personas juzgadoras a nivel federal, la iniciativa propone modificar el proceso de designación de Ministros y Ministras de la SJCN, Magistradas o Magistrados de Circuito, Juezas o Jueces de Distrito por una elección “por voto directo y secreto de la ciudadanía” (Cámara de Diputados, 2024 b, pp. 43-44). Además de describir el proceso mediante el cual deberán elegirse dichos cargos, mismo que incluye postulaciones por parte de los 3 poderes de la Unión para integrar la lista de personas candidatas que participarán en las elecciones, la iniciativa también contiene otros aspectos como la reducción del número de Ministras y Ministros de la SCJN de 11 a 9, la eliminación de las dos Salas que actualmente integran la Corte para pasar solamente a contar con un Pleno y la reducción del periodo que dura un Ministro o Ministra en su encargo para pasar de 15 a 12 años.
Por su parte, en relación con la transformación institucional de la administración y disciplina del Poder Judicial Federal, la propuesta busca sustituir al Consejo de la Judicatura Federal (CJF) con dos nuevos órganos: un órgano de administración judicial y un Tribunal de Disciplina Judicial. Así, las funciones de administración y disciplina que actualmente ejerce el CJF se distribuirían en dos nuevas instituciones.
El Tribunal de Disciplina Judicial, conformado por cinco personas electas por voto directo, podría “conocer, investigar y, en su caso, sancionar responsabilidades administrativas y conductas contrarias a los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad e independencia de las Ministras y los Ministros de la SCJN, las Magistradas y Magistrados de Circuito, las Juezas y Jueces de Distrito, así como del personal del Poder Judicial de la Federación” (Cámara de Diputados, 2024 b, p. 52). La iniciativa también le concede algunas facultades adicionales como presentar denuncias penales cuando advierta la comisión de algún delito o solicitar a la Cámara de Diputados el juicio de procedencia contra Ministras y Ministros de la SCJN. Es importante destacar que la iniciativa afirma que “las resoluciones y sanciones impuestas por el Tribunal sean definitivas e inatacables y, por lo tanto, no proceda juicio ni recurso alguno en contra de estas” (Cámara de Diputados, 2024 b, p. 52).
Por su parte, el órgano de administración de justicia se crearía para “conocer todo lo relacionado con la administración, carrera judicial y control interno del Poder Judicial de la Federación, específicamente la determinación del número, división en circuitos, competencia territorial y especialización por materias de los Tribunales Colegiados de Circuito, de los Tribunales Colegiados de Apelación y de los Juzgados de Distrito; el ingreso, permanencia y separación del personal judicial, así como su formación, promoción y evaluación de desempeño; el control interno de la administración de los recursos humanos, materiales y financieros del Poder Judicial” (Cámara de Diputados, 2024 b, p. 54) entre otros.
Finalmente, en relación con el tercer punto, es decir, la justicia pronta y expedita, la iniciativa contempla algunas medidas para establecer plazos máximos de resolución de casos en materia fiscal, así como un mecanismo de nivel constitucional para sancionar a personas juzgadoras que incumplan con dichos plazos máximos (Cámara de Diputados, 2024 b, p. 32).
Además de los tres puntos anteriores, la iniciativa contiene también algunas propuestas adicionales como establecer el deber para las Entidades Federativas de modificar sus constituciones locales para ajustar el método de selección de personas juzgadoras al sistema de voto directo, la reducción de los salarios de aquellas personas integrantes del Poder Judicial Federal que perciban un sueldo mayor al de la persona titular del Ejecutivo Federal y la eliminación de la pensión vitalicia para Ministras y Ministros y de la SCJN.
El acceso a la justicia como derecho humano
Una vez delimitado el contenido de la iniciativa de reforma, es pertinente analizar el mismo a la luz del derecho de acceso a la justicia. Esto, con el fin de evaluar si la reforma propuesta puede o no abonar a la garantía de este derecho.
De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2007, par. 5) el acceso a la justicia como derecho humano debe entenderse de la siguiente forma:
“el acceso de jure y de facto a instancias y recursos judiciales de protección frente a actos de violencia, de conformidad con los parámetros internacionales de derechos humanos. […] [U]n acceso adecuado a la justicia no se circunscribe sólo a la existencia formal de recursos judiciales, sino también a que éstos sean idóneos para investigar, sancionar y reparar las violaciones denunciadas. […] [U]na respuesta judicial efectiva frente a actos de violencia […] comprende la obligación de hacer accesibles recursos judiciales sencillos, rápidos, idóneos e imparciales de manera no discriminatoria, para investigar, sancionar y reparar estos actos, y prevenir de esta manera la impunidad” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2007, par. 5).
Por su parte, García Ramírez (2006, p. 14), afirma que el derecho de acceder a la justicia debe entenderse en tres dimensiones: una de forma, una de fondo y una preventiva. La dimensión formal se refiere a la posibilidad real “de plantear pretensiones ante una jurisdicción independiente, imparcial y competente”. También sostiene que no basta con que existan las leyes para ello, sino que este también debe incluir “el reconocimiento de los derechos y las obligaciones sociales de los gobiernos, comunidades, asociaciones e individuos”. Así, este aspecto del acceso a la justicia abarca no solo la existencia normativa e institucional de tribunales independientes, imparciales y competentes, sino también el reconocimiento de la personalidad jurídica, individual o colectiva, para llevar casos a los tribunales.
La dimensión material, de acuerdo con García Ramírez (2006, p. 14) se puede resumir en el hecho de “recibir una sentencia justa”. El autor afirma que no basta con que existan las instituciones y el derecho de las personas a acudir a ellas, si a pesar de ello las decisiones que estos emiten no son capaces de resolver las controversias que les plantean atendiendo a consideraciones de justicia y equidad. Este último punto incluso ha sido adoptado por la SCJN en criterios jurisprudenciales como la tesis “ACCESO A LA JUSTICIA EN CONDICIONES DE IGUALDAD. ELEMENTOS PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA DE GÉNERO”. Dicho criterio reconoce que el acceso a la justicia en condiciones de igualdad implica realizar un análisis de las condiciones de desigualdad material que puedan obstaculizar el acceso a la justicia, como son los estereotipos de género, para asegurar que grupos históricamente discriminados no continúen siéndolo.
Por último, sobre la dimensión cautelar, solo afirma que “no hay necesidad de considerar siquiera las compensaciones, las restituciones, las reparaciones, cuando se ha desviado o impedido el golpe” (García Ramírez, 2006, p. 14).
Algunas consideraciones para pensar una reforma integral al sistema de justicia
A partir de todo lo expuesto hasta ahora, es posible afirmar que la iniciativa en materia de reforma al Poder Judicial es en efecto solo eso, una reforma al Poder Judicial, no así, una reforma para contribuir a garantizar el acceso a la justicia en México. Incluso, algunas de las propuestas pudiesen considerarse como contrarias a dicho derecho. Por ello, a continuación me gustaría presentar tres breves ideas para tomarse en cuenta si se busca una verdadera reforma al sistema de procuración e impartición de justicia en México, que dicho sea de paso, es bastante necesaria.
- Una reforma que considere a todos los actores necesarios
La CIDH ha afirmado que “el sistema de administración de justicia comprende el Poder Judicial (todas sus instancias, tribunales y divisiones administrativas), la fiscalía, la policía y los servicios de medicina forense” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2018, par. 191). Yo agregaría, además, que en el caso de México este sistema incluye también otras instituciones como los sistemas penitenciarios, las comisiones de búsqueda de personas, las procuradurías de defensa de las infancias, las defensorías públicas y las comisiones de atenciones a víctimas, entre otras.
Así, pensar que es posible transformar un sistema de justicia tan injusto como es el mexicano, con solo modificar el método de selección de personas juzgadoras e incluir mecanismos para sancionarles cuando incumplan plazos de resolución se queda muy corto. El Poder Judicial, y en particular el Federal, es solo un pequeñísimo eslabón en la cadena institucional que implica impartir justicia en México. Por ello, una reforma integral debería pensar en reformar también la prevención (como mencionaba García Ramírez) a través de las policías, pero también de las instituciones que se encargan de recibir y procesar denuncias, acompañar a las víctimas y a las imputadas en el proceso judicial, o incluso, de aquellas que atienden casos distintos a la materia penal.
- Una reforma que atienda a las causas
Sobre este último punto, es decir, la inclusión de plazos máximos de resolución en la Constitución y la eventual sanción a juzgadores y juzgadoras que los incumplan, la propuesta también se queda corta al partir de una visión punitiva y no una que atiende a las causas. Por ejemplo, en relación con los plazos máximos que existen en la CPEUM desde 2008 para resolver los procesos penales, la iniciativa refiere que “pese a existir un mandato constitucional que establece claramente el tiempo máximo para que una persona imputada sea juzgada, los órganos jurisdiccionales no lo han cumplido a cabalidad. Por tanto, se estima de enorme relevancia establecer a nivel constitucional un mecanismo para el caso de que las autoridades jurisdiccionales no cumplan con el mandato constitucional establecido en la fracción VI del apartado B del artículo 20 de la Constitución” (Cámara de Diputados, 2024 b, p. 32).
La iniciativa no se detiene a analizar por qué es que dichos plazos se están incumpliendo y se limita solo a sancionar a quienes los incumplen. Sin embargo, creo que dicha pregunta es necesaria pues podría arrojar soluciones más completas. Por ejemplo, ¿el incumplimiento se debe a inexperiencia o desdén de jueces y juezas o a la sobrecarga endémica de trabajo que existe en nuestro sistema de justicia?
El Índice de Paz 2023 encontró que “el gasto público mexicano en justicia y seguridad pública está muy por debajo de los niveles regional e internacional. México gastó el 0.6 % de su PIB en el sistema de justicia y la seguridad pública en 2022, alrededor de un tercio del promedio de la OCDE” o de la mitad del promedio latinoamericano, que se ubica en 1.51% del PIB. Además, refiere que existe un déficit importante en el número de jueces y juezas que hay en el país, el cual se ubica en 4.4 personas juzgadoras por cada 100,000 habitantes, y que se traduce en una cuarta parte del promedio mundial. “Este déficit limita la capacidad del sistema judicial para procesar los casos y genera una acumulación de casos sin resolver y personas encarceladas sin sentencia. Al aumentar el número de jueces, la capacidad del sistema legal de México puede mejorar, llevando a reducciones en el hacinamiento en las cárceles y los encarcelados sin sentencia” (Instituto para la Economía y la Paz, 2023, p. 54).
- Una reforma que profesionalice y tecnifique la justicia
Una de las preocupaciones más importantes para el verdadero acceso a la justicia se refiere a la formación de personas técnicas, independientes, imparciales que puedan realizar sus funciones con objetividad y apegadas a las normas de derechos humanos. Desafortunadamente, como han sostenido ya otras personas, la elección de personas juzgadoras por voto directo de la ciudadanía podría poner en riesgo dicha independencia. Recomiendo ampliamente leer, por ejemplo, el texto escrito por Luis Eliud Tapia Olivares (2024) titulado “Bolivia y la elección popular en sus altas cortes: tres procesos fallidos” donde, con base en datos empíricos del caso Bolivia, explica claramente los riesgos de someter a Ministras y Ministros de la SCJN a una elección popular.
En este punto, quiero limitarme a compartir algo que sostuve el pasado 24 de enero, cuando fui invitado a participar en los Diálogos por la Transformación: Población LGBTTTI. A pregunta expresa de la moderadora sobre cuáles son algunas buenas prácticas en materia de acceso a la justicia para personas de la diversidad sexogenérica sostuve que la independencia judicial es una de las mejores. Basta con ver lo que ha ocurrido en Estados Unidos, donde la politización de la Suprema Corte por parte del ex presidente Trump llevó a eliminar el derecho de las mujeres a decidir sobre su cuerpo al anular el precedente judicial sentado en el caso Roe v. Wade que reconocía ese derecho. De acuerdo con Planned Parenthood (s.f.) “[a]l anular la sentencia Roe vs. Wade, la Corte Suprema borró un precedente de casi 50 años. Nos arrebataron la posibilidad de tomar nuestras propias decisiones médicas y se la entregaron a los políticos. La decisión de la Corte afecta más a las personas negras, latinas, indígenas y a otras personas que no son blancas: comunidades a las que el racismo sistémico ha bloqueado el acceso a oportunidades y al cuidado médico.”
Además de los anteriores, existen muchos más aspectos que deben incluirse en cualquier intento por reformar nuestro sistema de justicia. Es necesario entonces ubicar dónde se encuentran todas las barreras para el acceso a la justicia en nuestro país si queremos aspirar a transformarlo de fondo.
Referencias
Cámara de Diputados (5 de febrero de 2024). Iniciativas del Ejecutivo Federal: Anexo 1, Comunicación de la Secretaría de Gobernación. https://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2024/feb/20240205-A.pdf
Cámara de Diputados (5 de febrero de 2024 b). Iniciativas del Ejecutivo Federal: Anexo 15, Con proyecto de decreto, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constituciónn Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma del Poder Judicial. https://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2024/feb/20240205-15.pdf
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (2007). Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas. https://cidh.oas.org/pdf files/Informe Acceso a la Justicia Español 020507.pdf
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (2018). Reconocimiento de derechos de personas LGBTI. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LGBTI-ReconocimientoDerechos2019.pdf
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 5 de febrero de 1917. (Última reforma: 6 de junio de 2023)
García Ramírez, S., (2006). El acceso de la víctima a la jurisdicción internacional de derechos humanos. El Otro Derecho. Número 35. https://www.corteidh.or.cr/tablas/29495.pdf
Instituto para la Economía y la Paz. (2023) Índice de Paz México 2023: identificación y medición de los factores que impulsan la paz. http://visionofhumanity.org/resources
Olivares, E. y Urrutia, A. (5 de febrero de 2024). Paquete de reformas, para echar atrás la herencia “antipopular” del neoliberalismo: AMLO. https://www.jornada.com.mx/noticia/2024/02/05/politica/paquete-de-reformas-para-echar-atras-la-herencia-antipopular-del-neoliberalismo-amlo-8062
Planned Parenthood. (s.f.) Roe vs. Wade ha sido anulado. Ahora cada estado tiene el derecho de prohibir el aborto. https://www.plannedparenthoodaction.org/es/issues/abortion/roe-v-wade
Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2013). “ACCESO A LA JUSTICIA EN CONDICIONES DE IGUALDAD. ELEMENTOS PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA DE GÉNERO”.
Tapia Olivares, L. E., (27 de enero de 2024) Bolivia y la elección popular en sus altas cortes: tres procesos fallidos. https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/bolivia-y-la-eleccion-popular-en-sus-altas-cortes-tres-procesos-fallidos/
[1] En algunos casos, el texto del oficio no permite entender bien el contenido o materia del que tratan las reformas. Para conocer un poco más sobre el contenido se puede consultar “Las 20 reformas constitucionales que propone López Obrador” de Alejandro I. López en “El País”: https://elpais.com/mexico/2024-02-06/las-20-reformas-constitucionales-que-propone-lopez-obrador.html