Carlos Martín Gómez Marinero
1. Preliminar. La libertad de configuración legislativa incentiva la regulación de disposiciones normativas con diferencias específicas en relación con las previstas en el orden jurídico constitucional. El artículo 7 de la Constitución veracruzana es buen un ejemplo de ello porque, contrario a lo que tradicionalmente ocurre, no se limita a replicar un contenido ya previsto en la Constitución Federal, sino imprime una cualidad que, en su momento, produjo el cuestionamiento, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre su posible inconstitucionalidad.
2. Referencia histórica. Desde la inscripción Saltus Burunitanus se registra la práctica de realizar solicitudes o reclamos a las autoridades con la gracia de brindar escucha. Más de catorce siglos después, previsiones como el Bill of Rights o la Declaración de 1793 previeron un derecho general de petición que, progresivamente, se relacionaría con la obligación de dar respuesta por parte de la autoridad administrativa. No obstante, el entendimiento amplio del derecho de petición ha permitido identificarlo, en diferentes etapas, con el planteamiento de reclamos, reparación de agravios[1], con el derecho de acción o, más recientemente, con el derecho de acceso a la información[2].
En el derecho constitucional mexicano, el artículo 2 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 reconoció el ejercicio del derecho de petición como parte del sistema democrático representativo concebido por Mariano Otero[3]. Los artículos 8 de las Constituciones Federales de 1857 y 1917 previeron el derecho de realizar peticiones y el último de los ordenamientos mencionados estableció la obligación de “hacerlo conocer en breve término al peticionario”.
Aunque en el estado de Veracruz distintos ordenamientos constitucionales reconocieron, de manera general, el ejercicio del derecho de petición[4] –incluso, también se identificó, específicamente, como parte de los derechos de la ciudadanía veracruzana[5]–, el antecedente de la disposición constitucional que se comenta tiene su origen inmediato en la iniciativa de reforma constitucional de 3 febrero de 2000.
Con el fin de dotar de contenido al derecho de petición, en la iniciativa se planteó la necesidad de determinar un plazo para dar respuesta que tendría que ser no mayor al señalado por la jurisprudencia[6]. En este sentido, a partir de una tesis de la quinta época emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte en la que se estableció: “si pasan más de cuatro meses desde que una persona presenta un ocurso y ningún acuerdo recae a él, se viola la garantía que consagra el citado artículo constitucional”[7], se incentivaría la idea de que se había fijado un plazo para dar respuesta a una petición, lo que en apariencia sirvió de parámetro en la práctica jurídica, incluida la de los órganos reformadores de la Constitución.
De esta manera, durante el proceso legislativo se estimó necesario “complementar el marco constitucional estatal con el aporte doctrinal desarrollado por la jurisprudencia”[8], lo que dio como resultado el establecimiento del plazo de cuarenta y cinco días hábiles para dar respuesta a los escritos de petición dentro del orden jurídico veracruzano.
3. El contenido del derecho de petición. La disposición normativa inicia por identificar quiénes son titulares y sujetos obligados: “toda persona podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado, de los municipios, así como de los organismos autónomos”. La textura abierta de la disposición posibilita identificar como titular del derecho a cualquier persona veracruzana e incluso extranjera; a diferencia del artículo 8 de la Constitución Federal, la disposición local no condiciona que la petición se realice “por escrito, de manera pacífica y respetuosa”, lo que permitiría plantear solicitudes verbales e incluso a través de tecnologías de la información en constante desarrollo y evolución[9].
La segunda parte de la disposición normativa identifica el deber concreto de los sujetos obligados, lo que constituye propiamente el núcleo esencial[10] de este derecho: “dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles”. En relación con el deber de motivación y fundamentación, es importante destacar que la simple emisión de una respuesta sería insuficiente para satisfacer este derecho, pues debe entrañar una solución clara, precisa, congruente y consecuente con el tema planteado[11]; lo que en el caso del texto constitucional local se traduce en la exigencia de que la respuesta esté investida de las cualidades materiales del acto administrativo.
En lo que respecta al plazo de cuarenta y cinco días hábiles para dar respuesta, como se indicó en el apartado anterior, el Constituyente local pretendió armonizarlo con la jurisprudencia datada en la quinta época del Semanario Judicial de la Federación. En este rubro, los plazos previstos en los distintos ordenamientos son variados, por ejemplo, el artículo 8 de la Constitución Federal prevé el deber de que recaiga un acuerdo en un “breve término”, adjetivación que replican los ordenamientos constitucionales de Nuevo León y San Luis Potosí[12]; no obstante, otras disposiciones jurídicas locales, como Puebla, Oaxaca, Chihuahua y Coahuila[13], prevén plazos específicos de ocho, diez o quince días hábiles para contestar o comunicar el respectivo proveído.
La última parte de la disposición normativa señala: “la ley regulará los casos en los que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considere en sentido afirmativo”. Este tema evoca las consecuencias del silencio administrativo que constatan, a su vez, la violación del derecho de petición. En este sentido, se ha señalado que la impugnabilidad “tratándose de la negativa ficta procederá el recurso administrativo, y en algunos casos el juicio de nulidad, ante los tribunales de lo contencioso administrativo; por el contrario, la violación al derecho de petición dará lugar al juicio de amparo ante los tribunales del Poder Judicial de la Federación”[14].
En relación con los alcances de la afirmativa ficta, el Código de Procedimientos Administrativos de Veracruz, en su artículo 157 establece que, si la autoridad no emite su resolución, habiendo el interesado cumplido los requisitos que prescriben las normas aplicables, el silencio se entenderá como resolución afirmativa ficta, en todo lo que le favorezca, salvo los casos en que se trate del derecho de petición o en aquellos en que las normas establezcan que la falta de resolución tendrá efectos de negativa ficta.
4. Relevancia de la disposición para el constitucionalismo local. A partir de la reforma integral a la Constitución Política de Veracruz, de 2 febrero del año 2000, la Suprema Corte de Justicia resolvió ampliando o limitando los alcances del constitucionalismo local; tal es el caso de la controversia constitucional 16/2000, la contradicción de tesis 350/2009 o la acción de inconstitucionalidad 125/2022. En los dos primeros precedentes se validó y definió el objeto y alcance del control de constitucionalidad local[15]; mientras que en el último de los asuntos se delimitó la configuración legislativa del constituyente veracruzano.
En este contexto, la Suprema Corte de Justicia también resolvió la contradicción de tesis 49/2018[16], en la que se debatió la constitucionalidad del núcleo esencial del derecho de petición previsto en la Constitución local. Al respecto, la Corte precisó que la Constitución Federal en ninguno de sus dispositivos jurídicos reserva al orden jurídico constitucional, o al parcial federal, ni a algún otro, la posibilidad de regular sobre el particular; además no advirtió ninguna restricción o suspensión del derecho de petición, sino que se generó un beneficio al acotar el margen temporal de actuación de las autoridades locales, sin que la previsión llegara al grado de definir el concepto “breve término” previsto en el artículo 8 del orden jurídico constitucional.
Fuentes de consulta
Arteaga Nava, Elisur, Tratado de derecho constitucional, 2ª ed., México, Oxford, vol. 2, 1999.
Cienfuegos Salgado, David, El derecho de petición en México, México, UNAM, 2004.
Fernández Ruiz, Jorge y Casarín León, Manlio Fabio, Derecho Administrativo del Estado de Veracruz, México, Porrúa-UNAM, 2016.
Fernández Segado, Francisco, “El voto particular de don Mariano Otero y el nacimiento del juicio de amparo en México. Nota introductoria sobre los antecedentes del juicio de amparo”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 4, 2000.
Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas, 3ª ed., México, UNAM, 2003.
Jácome Vergel, Diego Fernando, El núcleo esencial del derecho de petición. El deber de dar respuesta como núcleo esencial del derecho de petición. Contenido obligacional impuesto constitucionalmente a la administración pública. Bogotá, Ibáñez, 2020.
Sala Constitucional. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz. Sentencia 1/JP/2010, 27 de agosto de 2010.
SCJN. Semanario Judicial de la Federación y precedentes, en: https://sjf.scjn.gob.mx/ SJFHome/home.
* Artículo 7. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado, de los municipios, así como de los organismos autónomos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles. La ley regulará los casos en los que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considere en sentido afirmativo. [última actualización, enero de 2025].
[1] Por ejemplo, el artículo 37 de la Constitución de Apatzingán.
[2] Jurisprudencia 2a./J. 4/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VI, marzo de 2012, t. 1, p. 352, registro 2000299.
[3] Fernández Segado, Francisco, “El voto particular de don Mariano Otero y el nacimiento del juicio de amparo en México. Nota introductoria sobre los antecedentes del juicio de amparo”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 4, 2000, p. 598.
[4] En este sentido, el derecho de petición se reguló en los artículos 14 de la Constitución de 1857; 22 de la Constitución de 1871; 27 de la Constitución de 1873; y 29 de la Constitución de 1917.
[5] Al igual que sucede en el orden constitucional, en el que bajo la vigencia de la Constitución Federal de 1917 el artículo 35, fracción V, reconoció como derecho de la ciudadanía el ejercicio en toda clase de negocios el derecho de petición; lo que se ha identificado como un derecho de petición en materia política-electoral.
[6] Iniciativa de reforma integral a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, 13 de septiembre de 1999, p. 34, en: https://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/INICIATIVA.pdf.
[7] Tesis de rubro: “Petición. Derecho de.”, Semanario Judicial de la Federación, tomo L, p. 1173, registro 333809.
[8] Dictamen de la iniciativa de reforma integral a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, p. 5, en: https://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/DICTAMEN.pdf.
[9] Incluso, en el contexto del artículo 8 de la Constitución Federal, al resolver el amparo en revisión 245/2022, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció los parámetros para determinar cuándo las peticiones formuladas a través de plataformas digitales, como Twitter o X, se encuentran cubiertas por el derecho de petición.
[10] Jácome Vergel, Diego Fernando, El núcleo esencial del derecho de petición. El deber de dar respuesta como núcleo esencial del derecho de petición. Contenido obligacional impuesto constitucionalmente a la administración pública. Bogotá, Ibáñez, 2020, p. 35-39.
[11] Jácome Vergel, Diego Fernando, op., cit., p. 46-48. A pesar de la previsión de motivación y fundamentación en el orden local, se puede advertir una concepción limitada –a recibir una respuesta– del derecho de petición. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, al resolver el toca 1/JP/2010, de 27 de agosto de 2010, p. 71, sostuvo: “no se trata de una violación al ejercicio del derecho de petición en sí, de lo que se duele, sino que la señalada autoridad responsable… no le contestó a sus peticiones que formuló a través de los escritos que presentó en las datas… en la forma en que él lo deseaba (sic)”.
[12] Véanse al respecto, los artículos 15 y 26 de las respectivas Constituciones locales.
[13] Artículos 138, 13, 7 y 17 de los correspondientes textos Constituciones locales. Asimismo, existen textos constitucionales como Tamaulipas (artículo 7) y Guerrero (artículo 19) que no hacen referencia a un término para dar respuesta, sino reconocen en general el derecho de realizar peticiones.
[14] Fernández Ruiz, Jorge y Casarín León, Manlio Fabio, Derecho Administrativo del Estado de Veracruz, México, Porrúa-UNAM, 2016, p. 141. De conformidad con el artículo 5, fracción XII, de Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, dicho órgano es competente para conocer respecto de la violación al derecho de petición, en términos del artículo 7 de la Constitución del Estado; de las resoluciones negativas fictas, así como las que nieguen la expedición de la constancia para la configuración de la afirmativa ficta.
[15] Véanse al respecto: 1. Tesis P. XXXIII/2002, de rubro: “Controversia Constitucional. La facultad otorgada a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz-Llave para conocer y resolver el Juicio de Protección de Derechos Humanos, previsto en la Constitución Política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los Tribunales de la Federación, pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los derechos humanos que establece el propio ordenamiento local”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, agosto de 2002, p. 903, registro 186307; y 2. Tesis P./J. 68/2010, de rubro: “Amparo directo. Procede contra las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz, en materia de derechos humanos, salvo tratándose de cuestiones electorales”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXII, p. 5, registro 164177.
[16] Tesis P./J. 5/2019 (10a.), de rubro: “Petición. La emisión del artículo 7 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, que fija el plazo máximo de 45 días hábiles para que las autoridades de ese estado, sus municipios y organismos autónomos den respuesta escrita, fundada y motivada a las instancias que les sean elevadas en ejercicio de aquel derecho humano, se sustenta en facultades de naturaleza coincidente”, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 63, tomo I, p. 9, registro 2019191.