Manuel Jorge Carreón Perea y Carla Elena Solís Echegoyen
Cuando se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 1990, como órgano dependiente del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, el primer titular del organismo, Jorge Carpizo, manifestó las siguientes palabras que se recogen en el número 0 del órgano de difusión del organismo denominada Gaceta: “La Comisión Nacional que hoy crea el presidente de la República, se asemeja en algunos aspectos a lo que en otros países, recientemente se ha establecido como Defensoría, Procuraduría y ombudsman de derechos humanos, pero de raíces muy nuestras de acuerdo con la realidad y nuestra tradición”.[1]
Las palabras de J. Carpizo pueden darnos para el desarrollo de voluminosos libros sobre el surgimiento y dirección del sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos en nuestro país, pero nos centraremos en dos en particular: el origen y el funcionamiento de la Comisión.
El organismo ideado por Carpizo, a pesar de su afirmación, fue creado siguiendo el modelo del ombudsman escandinavo que tenía poco o nada que ver con la realidad jurídica mexicana. Sus impulsores obviaron, por alguna razón que desconocemos, la existencia de figuras que durante muchos años sirvieron para defender las libertades de las y los mexicanos, así como asegurar la satisfacción de sus derechos. Algunos ejemplos son la Protectoría de los indios y el Juicio de residencia que por la doctrina especializada se considera como el antecedente del juicio de amparo, siguiendo los trabajos de José Barragán en la materia.[2]
Desde su creación fue una institución que recibió severos señalamientos. Los primeros que se vertieron fueron producto de su diseño: el titular era designado por el Presidente de la República como puede leerse en el artículo cuarto de su Decreto de creación. Las críticas no eran para menos, ya que en sus dos primeros años de existencia (1990 y 1991) emitió 164 recomendaciones, pero solamente 49 estuvieron dirigidas a autoridades federales como la Procuraduría General de la República o la Secretaría de la Reforma Agraria (hoy extinta), es decir, menos de 1/3 parte del total. La mayoría fueron dirigidas a autoridades estatales y municipales lo cual era obvio: el titular de la CNDH no iba a balconear a su jefe (el Presidente de la República).
Esto trajo consigo que lejos de ser una institución con la que el pueblo se identificara, inicialmente pasó a convertirse en un tentáculo más del aparato estatal que tenía una severa crisis de legitimidad dados los resultados electorales de 1988.
El 28 de enero de 1992 se reformó la Constitución, en concreto su artículo 102, se le brindó autonomía y mayores facultades al organismo, pasando a convertirse en la Comisión Naciones de los Derechos Humanos, pero el cambio fue más bien nominal al continuar con su lógica de recomendar más a autoridades de las entidades federativas y, principalmente, a una de naturaleza federal: la entonces Procuraduría General de la República (PGR). Sólo en 1992 la PGR fue señalada en 50 ocasiones como autoridad responsable en las recomendaciones del organismo, lo cual representó casi el 20% de los instrumentos recomendatorios emitidos esa anualidad (271).
Al año siguiente el Ministerio Público de la Federación sólo tuvo 14 recomendaciones de 273 emitidas, es decir, menos de 5.1%. En 1991 recibió 27 y la cifra total de recomendaciones fue de 130, es decir, el 20%. ¿A qué se debió esta disminución tan rápida en el número de recomendaciones emitidas en 1993? Una posible respuesta es que justo a principios de 1993 Jorge Carpizo fue designado titular de la PGR, cargo que ocupó durante un año antes de ser designado Secretario de Gobernación por Carlos Salinas de Gortari. Casualidad o no, las cifras nos dejan ver que la CNDH actuó de forma muy diferente en ese período.
Lo que interesa mostrar es que el ombudsman nacional tuvo en sus primeros años una actuación cuestionable por sus vínculos directos con el poder en turno o por los intereses de su titular; sin embargo, más importante aún es el hecho de que la lógica de trabajo de la CNDH en sus inicios, se basó en la idea de las “tres generaciones de derechos humanos” propuesta por Karel Vasak en su artículo La larga lucha por los derechos humanos, un texto de apenas dos páginas que ha tenido mayor impacto en el estudio de los derechos humanos que los amplios tratados escritos por académicos e intelectuales que viven de los derechos humanos. El punto principal de esta idea radica en considerar una división de los derechos humanos en tres grandes grupos o sectores: los civiles y políticos (primera), económicos, sociales y culturales (segunda) y los difusos como el medio ambiente y la paz (tercera). Algunas personas ingenuas dicen que los neuroderechos son la cuarta generación, pero ya se ha demostrado que esto no es así y constituye sólo propaganda para su causa moribunda e inútil.
¿Qué significa la lógica basada en las generaciones? Que las autoridades brindarán mayor importancia e interés a los derechos del primer grupo (civiles y políticos), para después ocuparse de los siguientes. Lo anterior no es fortuito, y responde a razones históricas y económicas, ya que en 1966 la comunidad internacional, dividida en dos bloques antagónicos, decidió adoptar dos pactos internacionales en vez de uno por la oposición el bloque capitalista –liderado por Estados Unidos– al encontrar más fácil cumplir con obligaciones de abstenerse de violentar derechos humanos (civiles y políticos) que de proporcionar recursos y lograr una igualdad real (derechos económicos).
Los inicios de la protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México, es decir, cuando surge la Comisión Nacional de Derechos Humanos dependiente del Ejecutivo Federal, se centraron en la investigación de conductas violatorias de derechos humanos, principalmente de instancias encargadas de la procuración y administración de justicia (procuradurías y tribunales de justicia) a nivel Federal y local. Esta situación ha cambiado poco a poco.
Para bien o para mal, la CNDH y el sistema Ombudsperson en general, en más de 35 años ha funcionado, contando con críticas muy severas y serias. Dos de ellas nos interesa desarrollar: que sirven para proteger delincuentes y, por el otro lado, que le hacen falta dientes o mecanismos para hacer exigibles las recomendaciones.
Primero, ¿por qué esta percepción? Las causas pueden ser múltiples, pero en gran medida se debe a que el diseño inicial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se pensó, como apuntamos, para la atención de derechos civiles y políticos, muchos de los cuales eran violentados por integrantes de instituciones policiales y ministeriales. Así, muchas de las quejas que se presentaban ante el organismo –y que se siguen presentando en las comisiones estatales al ser las fiscalías y secretarías de seguridad pública locales las que más quejas y recomendaciones tienen a nivel estadual– eran por temas de derechos vinculados con la seguridad pública y la procuración de justicia, alegando las personas detenidas vulneración a garantías judiciales, seguridad jurídica e integridad personal. ¿Quiénes eran las víctimas? Esencialmente personas detenidas, que en el ámbito social se les asocia con detenidos, es decir, delincuentes.
La segunda posición –le hacen falta dientes –es más peligrosa aún. Debemos recordar que el sistema ombudsman cuando se implementa en México lo hace a partir de un modelo basado en el impacto moral y social del organismo. No se ideó para constituirse como una autoridad más, sino como una instancia paralela a las dependencias de la Administración Pública cuya fuerza reside precisamente en su distanciamiento formal y material de éstas. Es más, la propia visión del ombudsperson Nacional lo señala: “Visión de la CNDH: Ser el organismo con autoridad moral y autonomía de decisión frente a cualquier autoridad, poder o influencia, con reconocida confianza en la sociedad por su contribución en la consolidación de una efectiva cultura nacional de respeto a los derechos humanos y en la generación de un estado humanista y democrático, así como por proporcionar un servicio con enfoque integral, eficiente, cálido y de calidad para víctimas y usuarios”.
¿Cómo cambiar la percepción ciudadana de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las comisiones locales sólo protegen a delincuentes o, en otro lado, son instituciones que no funcionan al no tener fuerza vinculante sus recomendaciones? Ésta es, quizás, el mayor reto de legitimidad que nos conduce a la necesidad de pensar qué queremos del sistema Ombudsperson.
Consideramos que el panorama actual en México de las comisiones de derechos humanos admite tres variables:
- Que las Comisiones se mantenga tal y como están, es decir, que no exista una modificación a sus funciones y atribuciones, manteniendo la naturaleza de los organismos, con el riesgo de que se mantenga la crítica a sus actuaciones.
- Que se le brinden “dientes” –facultades sancionatorias– para hacer exigibles las recomendaciones.
- Pensar no en una reingeniería institucional, sino de plano desaparecer los organismos y dar pie a otros que deben gozar de la misma autonomía: las defensorías.
De las tres opciones planteadas, la última es la más drástica y la que ha sonado más en los últimos años. Incluso la CNDH, en enero de 2023, planteó una iniciativa de reforma constitucional al artículo 102, apartado B, así como de varios artículos de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para crear la Defensoría Nacional de los Derechos del Pueblo.[3] A continuación se presenta la parte medular de la reforma al numeral 102 que se propuso:
B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos públicos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos, y que una vez calificadas serán recursos de exigibilidad de derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, procurarán resolver las quejas mediante conciliaciones, o bien durante el trámite, salvo cuando se trate de violaciones graves; y en su caso formularán recomendaciones que tendrán el carácter de exigibles ante las autoridades violentadoras de derechos humanos, así como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas que implicarán sanciones de oficio, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 1º de esta Constitución. De este modo, sin trastocar el sistema no jurisdiccional, todo servidor público estará obligado a atender las recomendaciones que les presenten estos organismos; podrán recurrirlas ante la propia Defensoría a través del mecanismo que se establezca en la Ley de la materia, siempre de manera fundada, motivada y pública, pero una vez escuchados y emitidas en firme, no podrán eludir su cumplimiento.
Cuando las recomendaciones emitidas no sean cumplidas por las autoridades o servidores públicos, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que rindan cuentas.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos materialmente jurisdiccionales.
Supervisarán la progresividad de los derechos humanos en el Estado mexicano a partir de la evaluación de normas, prácticas administrativas, programas, políticas públicas y del ejercicio del gasto público señalado en el segundo párrafo del artículo 134, del desarrollo y seguimiento de indicadores de derechos humanos, del seguimiento a las recomendaciones internacionales que en la materia se realicen al Estado mexicano, y del cumplimiento de las resoluciones de las instancias internacionales de derechos humanos en el conocimiento de casos específicos de violaciones de derechos humanos en el Estado mexicano.
Como se advierte, el eje se encuentra en hacer exigibles las recomendaciones –a juicio del suscrito deberían pasar a denominarse resoluciones dado que el uso natural de recomendación sugiere un carácter no vinculante– lo cual en algunas entidades federativas se ha buscado a partir de medios indirectos, tal y como sucede en el caso de Oaxaca que le otorga a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia estatal la facultad de “V.- Substanciar el juicio para la protección de los derechos humanos, por incumplimiento de las recomendaciones hechas a la autoridad por la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca” (artículo 106, apartado B, fracción V).
Darles facultades sancionatorias a las comisiones desnaturalizaría su propósito y diseño actual, por lo que sería necesario pensar en otro esquema.
Sin embargo, está latente la idea de una Defensoría. Aquí yace el principal debate: cambiar o permanecer. Lejos de plasmar una opinión sobre cuál de las dos es mejor, consideramos necesario que se abra un debate real, efectivo y concreto sobre las comisiones de derechos humanos y su futuro, pero que no sólo se dé entre las y los académicos habituales y las autoridades, sino incluyendo a la ciudadanía en su conjunto, principalmente a las víctimas, porque al final, ellas, serán las beneficiadas o afectadas de la decisión que se adopte.
[1] https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1134/8.pdf
[2] Ver Barragán Barragán, José, El juico de responsabilidad en la Constitución de 1824 (antecedente inmediato del amparo), México, UNAM, 1978.
[3] https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2023-01/Propuesta_Creacion_DDH_Informe_Senadores.pdf