Carlos Martín Gómez Marinero
- Preliminar
El artículo 24 de la Constitución Política del Estado de Veracruz[1] regula, en una primera parte, la constitución del órgano legislativo, es decir, el llamado quorum de asistencia[2] y, en segundo lugar, la vacancia de la diputación. A pesar de que la Constitución Federal no prevé algún lineamiento a seguir por parte de las entidades federativas en relación con el quorum y la vacancia, la disposición normativa local es similar a la del artículo 63 de la Constitución Federal, circunstancia que se explica porque –como regla general– el contenido ideológico y organización de las constituciones locales se encuentra determinado por la norma suprema[3].
- Referencia histórica
La Constitución de 3 de junio de 1825 no reguló el quorum de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso, en lo particular, ni en su conjunto, sino sólo la integración de éstas (artículos 38 y 40)[4]. La Constitución de 18 de noviembre de 1857 si bien en su sección V (artículos 24 a 26) se refirió a la instalación del Congreso, no detalló el tema del quorum[5]. Finalmente, la Constitución de 16 de septiembre de 1917, en su artículo 56[6] estableció una regulación similar al actual artículo 24 constitucional.
En el orden federal, las Constituciones de 1824 y 1857[7] establecieron que el Congreso no podía abrir sus sesiones, ni ejercer su encargo sin la concurrencia de más de la mitad del número total de sus miembros; pero los presentes deberían reunirse el día señalado por el reglamento interior o por la ley para compeler a los ausentes, bajo las penas que dichos instrumentos designaren. Hasta 1857, los preceptos que regularon el quorum de asistencia no establecieron algún tipo de sanción, sino remitieron a una normatividad secundaria; la consecuencia de declarar vacante el cargo se estableció en la Constitución de 1917.
La declaración de vacancia en el cargo de legislador se vincula con una situación histórica particular expresada en el dictamen de proyecto de Constitución del Primer Jefe del Ejército Constitucionalista justificado por el abuso “en las Cámaras mexicanas en la época del General Díaz, consistente en no concurrir a las sesiones aquellos ciudadanos que residían fuera del Distrito Federal, y así cobraban sus dietas sin la menor justificación”[8].
- El quorum
El quorum[9] garantiza la funcionalidad del órgano legislativo y del sistema democrático. En este sentido, es importante considerar que “en el congreso se encuentran representadas, por decisión del electorado, una diversidad de fuerzas políticas y corrientes de opinión, cuya presencia y participación en las discusiones hace posible la generación de compromisos y corresponsabilidades sin los cuales no es posible gobernar”[10].
En Inglaterra, el origen del vocablo quorum se vincula con aquellos jueces de paz cuya presencia era necesaria para actuar en colectivo (bench), pero en general se ha empleado para identificar la constitución de un órgano, así se habla de miembros que constituyen quorum (o house) en la British House of Commons. En este orden de ideas, se señala que con la primera palabra de la frase quorum aliquem vestrum “los antiguos tribunales ingleses encabezaban aquellos escritos o actas que, en los juicios por delitos graves, exigían la presencia de todos o al menos cierto número de jueces que integraban el tribunal. Para el siglo XVI, el término se había extendido al propio sistema parlamentario y dos siglos más tarde se hallaba incorporado en los textos originarios del constitucionalismo escrito”[11].
Tradicionalmente el quorum legislativo se divide en dos categorías: de asistencia y de votación[12]. En el quorum de asistencia se identifican los criterios para saber cuándo puede decirse que se está en presencia de un órgano[13], de modo que, si bien el número de diputaciones a lo largo de una legislatura puede disminuir por distintos motivos (licencias, separaciones, sustituciones, etcétera), en el supuesto previsto en el artículo 24 de la Constitución veracruzana se refiere a ausencias definitivas ante el hecho notorio consistente en la falta de presentación de la mayoría de diputaciones al ejercicio de sus funciones.
Como excepción, el artículo 24 de la Constitución reconoce la validez de un acto aun cuando no haya quorum. Ello ocurre cuando los diputados presentes deban compeler a los ausentes a que concurran dentro de los ocho días siguientes con la advertencia de que si no lo hicieren se entenderá, por ese solo hecho y excepto causa justificada, que no aceptan el cargo, llamándose a los suplentes, que deben presentarse dentro de un plazo igual.
En este orden de ideas, el artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz establece que la instalación del Congreso se debe realizar en el salón de sesiones, el día cinco de noviembre del año de la elección, siendo el primer punto del orden del día la comprobación y en su caso la declaración del quorum por parte del Presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente. A su vez, el diverso artículo 7 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz distingue la imposibilidad de instalar el Congreso por caso fortuito o fuerza mayor de la inasistencia de los diputados electos, en el primer caso, la Comisión Permanente debe señalar día, hora y, en su caso, lugar para efectuar la instalación, en tanto que, en el segundo supuesto, remite a los términos del artículo 24 de la Constitución veracruzana.
- La vacancia de la diputación
La parte final del artículo que se comenta establece que, si los suplentes de los diputados tampoco se presentasen en un plazo igual, se declarará vacante el cargo. La consecuencia de esa falta de presentación tanto de las personas diputadas propietarias como suplentes es la convocatoria a nuevas elecciones tratándose de las electas por el principio de mayoría relativa. En coherencia con lo anterior, si la vacancia fuere respecto de la fórmula de personas diputadas electas por el principio de representación proporcional se debe integrar por la persona que corresponda en el orden siguiente de las listas presentadas por los partidos políticos.
Esta última parte del precepto toma en cuenta el origen de la diputación, es decir, si la proveniencia deriva del sistema de mayoría relativa o de representación proporcional; no obstante, en la actualidad la integración del órgano legislativo contempla la representación efectiva de determinados grupos vulnerables (mujeres, migrantes, pueblos indígenas, personas con discapacidad, etc.,) dentro de cualquiera de los dos principios de representación, circunstancia que no prevé la disposición normativa que se comenta.
- Referencia comparada
En el ámbito interamericano, el quorum que requieren los poderes legislativos para sesionar es variado: la Constitución de Chile establece que las Cámaras no podrán sesionar sin la concurrencia de la tercera parte de sus miembros (artículo 53); la Constitución de Colombia prevé que las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros; y la Constitución de Costa Rica señala que la Asamblea no podrá efectuar sus sesiones sin la concurrencia de dos tercios del total de sus miembros (artículo 117); al igual que los primeros textos constitucionales mexicanos esta última Constitución prevé que los miembros presentes deben conminar a los ausentes “bajo las sanciones que establezca el Reglamento”.
En las entidades federativas existen por lo menos veinticinco constituciones[14] que regulan el quorum y/o la vacancia en el cargo de diputado en términos similares al artículo 24 de la Constitución veracruzana, es decir, que el Congreso no puede abrir sus sesiones ni ejercer su función sin la concurrencia de más de la mitad de sus miembros, pero los presentes exhortarán a los ausentes a que comparezcan en un plazo determinado[15] y en el caso que no lo hicieren y tampoco los suplentes se declarará vacante el cargo.
Fuentes de consulta
Arteaga Nava, Elisur, Tratado de derecho constitucional, 2ª ed., México, Oxford, vol. 2, 1999.
Camposeco Cadena, Miguel Ángel, Manual de temas legislativos, México, 1984.
Cossío Díaz, José Ramón, Los órganos del Senado de la República, México, Miguel Ángel Porrúa-ITAM-Senado de la República, 2003.
Eraña Sánchez, Miguel Ángel, comentario al artículo 63 constitucional, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus constituciones, 8ª ed., México, Miguel Ángel Porrúa-Senado de la República-Cámara de Diputados-Suprema Corte de Justicia- Tribunal Electoral-Instituto Federal Electoral, t. III, 2012.
Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 9ª ed., México, Porrúa-UNAM, 2017.
Gidi Villarreal, Emilio y Martí Capitanachi, Luz del Carmen, Las constituciones de Veracruz, 3ª ed., Xalapa, Universidad Veracruzana, 2010.
Ramírez Lavoignet, David, “La Primera Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz de 1825”, Análisis de las Constituciones Políticas de Veracruz, Xalapa, Edición conmemorativa del sesquicentenario de la Constitución Política local de 1825, 1975.
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 7ª ed., México, Porrúa, 2002.
Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1982, 11ª ed., México, Porrúa, 1982.
Valadés, Diego y Serna de la Garza, José María, “El cálculo del quorum en la Cámara de Diputados: una interpretación del artículo 63 constitucional”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 108, vol. 36, septiembre-diciembre 2003.
[1] “Artículo 24. El Congreso no podrá abrir sus sesiones ni ejercer su función sin la concurrencia de más de la mitad del número total de diputados; pero los presentes deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los ocho días siguientes, con la advertencia de que si no lo hicieren se entenderá, por ese solo hecho, excepto causa justificada, que no aceptan el cargo, llamándose desde luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual; y si tampoco lo hicieren, se declarará vacante el cargo y se convocará a nuevas elecciones, si se trata de diputados electos por mayoría relativa. Si fuesen diputados electos por el principio de representación proporcional, se llamará al siguiente en el orden que corresponda, según las listas presentadas por los partidos políticos”.
[2] Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, Los órganos del Senado de la República, México, Miguel Ángel Porrúa- ITAM-Senado de la República, 2003, pp. 191-192; y Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 9ª ed., México, Porrúa-UNAM, 2017, p. 811.
[3] Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 7ª ed., México, Porrúa, 2002, p. 582; y Arteaga Nava, Elisur, Tratado de derecho constitucional, 2ª ed., México, Oxford, vol. 2, 1999, p. 551.
[4] Gidi Villarreal, Emilio y Martí Capitanachi, Luz del Carmen, Las constituciones de Veracruz, 3ª ed., Xalapa, Universidad Veracruzana, 2010, pp. 137 y 139; y Ramírez Lavoignet, David, “La Primera Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz de 1825”, Análisis de las Constituciones Políticas de Veracruz, Xalapa, Edición conmemorativa del sesquicentenario de la Constitución Política local de 1825, 1975, p. 49.
[5] Gidi Villarreal, Emilio y Martí, Luz del Carmen, op., cit., p. 150.
[6] La parte medular del precepto señaló: “Ni la Junta Preparatoria ni la Legislatura pueden ejercer sus funciones sin la concurrencia de más de la mitad del número total de diputados; pero los presentes, cualquiera que sea su número, deberán reunirse los días señalados por la Ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los ochos días siguientes con la advertencia, de que si no lo hicieren, se entenderá por ese solo hecho, -excepto caso justificado- que no aceptan el cargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual; y si tampoco lo hicieren, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones […]”.
[7] A nivel nacional, la regulación del quórum tiene varios antecedentes: 1) en la Constitución de 1824 (artículo 36); 2) en la Constitución de 1836 (artículo 17 de la tercera de las Leyes Constitucionales); 3) Bases Orgánicas de 1843 (artículo 58); 4) Acta de Reformas de 1847 (artículo 14); 5) Constitución Política de la República Mexicana de 1857 (artículo 61); y 6) Constitución de 1917 (artículo 63). Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1982, 11ª ed., México, Porrúa, 1982, pp. 172, 215, 413, 474, 615, 841 y 842.
[8] Eraña Sánchez, Miguel Ángel, comentario al artículo 63 constitucional, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus constituciones, 8ª ed., México, Miguel Ángel Porrúa-Senado de la República-Cámara de Diputados-Suprema Corte de Justicia-Tribunal Electoral-Instituto Federal Electoral, t. III, 2012, p. 949.
[9] Véase Camposeco Cadena, Miguel Ángel, Manual de temas legislativos, México, 1984, p. 34.
[10] Valadés, Diego y Serna de la Garza, José María, “El cálculo del Quórum en la Cámara de Diputados: una interpretación del artículo 63 constitucional”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 108, vol. 36, septiembre-diciembre 2003, p. 1039.
[11] Eraña Sánchez, Miguel Ángel, op., cit., pp. 941-942.
[12] Cossío Díaz, José Ramón, op., cit., pp. 191-192; y Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, op., cit., p. 811. También se ha distinguido entre quórum simple y complejo. El primero entendido como número mínimo de miembros indispensables para comenzar una reunión o celebrar sin interrupción cualquier debate; en tanto que, el segundo se relaciona con la capacidad decisoria plena a cualquier órgano parlamentario. Véase Eraña Sánchez, Miguel Ángel, op., cit., pp. 942-943.
[13] Cossío Díaz, José Ramón, op., cit., p. 191.
[14] Aguascalientes (artículo 26); Baja California (artículos 23 y 24); Campeche (artículo 39); Chiapas (artículo 41); Chihuahua (artículos 47 y 60); Colima (artículo 30); Coahuila (artículo 51); Estado de México (artículo 48); Guanajuato (artículo 53); Jalisco (artículo 27); Michoacán (artículo 30); Morelos (artículo 31); Nayarit (artículo 32); Nuevo León (artículo 56); Oaxaca (artículo 47); Puebla (artículos 48 y 49); Quintana Roo (artículo 61); San Luis Potosí (artículo 50); Sinaloa (artículo 28); Sonora (artículos 36 y 37); Tabasco (artículo 21); Tamaulipas (artículo 37); Tlaxcala (artículo 41); Yucatán (artículo 26); y Zacatecas (artículo 58). Algunas constituciones regulan de manera desvinculada ambos temas: la Ciudad de México (artículo 29), Guerrero (artículo 47) e Hidalgo (artículo 41) prevén la ausencia definitiva del legislador con independencia del quorum.
[15] Las legislaciones que prevén la posibilidad de que los diputados ausentes comparezcan establecen diversos plazos para que se presenten los diputados propietarios o en su caso los suplentes: desde cuarenta y ocho horas (Estado de México y San Luis Potosí) hasta los treinta días (Tamaulipas).