¿Qué “rango” tienen los tratados internacionales dentro del sistema jurídico mexicano, están al nivel de reglamentos, leyes o de la propia Constitución? Hace algunos años, me cuestionaba sobre la existencia en México del que han llamado “bloque de constitucionalidad”. 2 Argumenté que la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011, específicamente la modificación al artículo 1º, no definió la jerarquía de los tratados internacionales, sino que estableció las reglas para la integración del parámetro de protección de derechos fundamentales caso por caso.
En ese trabajo se planteó la posibilidad de que el concepto de un bloque de constitucionalidad se acercare más a lo que pasa en Francia, Argentina o Colombia. En esos países, sus respectivas constituciones textualmente establecen qué normas generales extra-constitucionales serán parte integrante de las mismas. En nuestra Constitución, no se establece exactamente qué tratados formarán parte integrante de la misma, razón por la cual allí planteé la reflexión sobre la posibilidad de que la jerarquía de los tratados en nuestro sistema jurídico en realidad sea un problema en relación a cómo estos se “insertan” o “nacionalizan” al derecho interno.
De este modo, en adición a lo que allí señalé, me gustaría esbozar a lo largo de estas líneas algunas ideas sobre la inserción de los tratados internacionales en nuestro derecho nacional.
1. Los tratados son objeto de control
La Constitución nos da algunos destellos del tratamiento que debemos darle a los instrumentos internacionales: ellos son objeto de control de la constitucionalidad. Si acudimos al artículo 105, fracción II, de la Constitución veremos que los tratados pueden ser sometidos al control abstracto de la acción de inconstitucionalidad.
Ustedes me dirán: pero el artículo 103, fracción I, de la propia Constitución dice que el amparo funciona para controlar actos de autoridad que violen derecho reconocidos por la Constitución y por tratados internacionales. Pareciere que, en efecto, los tratados adquieren aquí un rango constitucional. Sin embargo, en mi opinión —y para ello véase el trabajo mencionado al inicio de esta columna— este precepto, junto con el artículo 1º constitucional, establece las reglas interpretativas sobre cómo debe integrarse el parámetro de protección de derechos fundamentales para cada caso en particular. Es decir, los tratados no se erigen en una norma de rango constitucional, sino que los derechos contenidos en ellos nos sirven para dotar de contenido a aquellos previstos en nuestra Constitución para así crear el parámetro que se empleará para la solución de cada caso en concreto.
Otro atisbo que arroja la Constitución en relación con este tema es que, para la aprobación de tratados internacionales, el proceso es mucho más laxo que el requerido para la aprobación de leyes. ¿Cómo es posible que un tratado internacional goce del mismo rango jerárquico que la Constitución si ni siquiera es aprobado por el Congreso de la Unión (Diputados y Senadores)? Esto es, su proceso de sanción es simplificado. No podría por ese simple hecho si quiera ser objeto de debate que los instrumentos internacionales gocen el mismo nivel jerárquico que la Constitución. Estos chispazos de la Constitución nos dan a entender que los tratados internacionales no pueden ser considerados jerárquicamente iguales o superiores a nuestra Constitución.
2. Los tratados generan obligaciones hacia el exterior
1 Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara; Maestro en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. 2 Véase ¿Existe en México el bloque de constitucionalidad?, en Perspectivas de la interpretación constitucional número 6, Centro de Estudios Constitucionales SCJN, abril de 2018.
De acuerdo con la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, los Estados soberanos celebran tratados internacionales para obligarse frente a otros Estados a los términos y condiciones que se convengan en el instrumento en cuestión. Esto es, los tratados internacionales establecen las obligaciones que un determinado Estado asumirá frente a las demás potencias; son prácticamente contratos, incluso ellos se rigen por el máximo principio en materia contractual: pacta sunt servanda.
Como es bien sabido, no existe un auténtico medio coactivo que haga efectivo el cumplimiento de las obligaciones internacionales. No existe un auto de exequendo en el que se imponga unilateralmente a un Estado una situación de hecho o derecho. En todo caso, como lo impone la propia Convención de Viena, solo podrá retirarse al Estado que se estime en incumplimiento a sus obligaciones internacionales.
Los tratados en materia de derechos fundamentales por lo general establecen que los Estados firmantes se obligarán a reconocer hacia su derecho interno los derechos que se establezcan en el instrumento correspondiente. Por ejemplo, la propia Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece en su artículo 2 que los Estados están obligados a adoptar en sus disposiciones del derecho interno los derechos fundamentales pactados en esa convención. Es más, la convención solo dice que los Estados se obligan a adoptar las medidas legislativas o de cualquier otro carácter (¿medidas administrativas?) necesarias para hacer efectivos los derechos previstos en la convención.
De acuerdo con esto, opino que los Estados sólo asumen obligaciones hacia con otras potencias al momento de celebrar tratados internacionales. En el caso de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, por ejemplo, los Estados se obligan unos con otros para adoptar hacia sus derechos nacionales las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos previstos en el pacto. Aquí me pregunto: ¿en qué medida hemos cumplido en México con esa obligación?
Coincido en que las disposiciones de los tratados internacionales pueden ser de aplicación directa en nuestro derecho interno sin la necesidad de que se regulen por una legislación nacional; sin embargo, ello no es óptimo por los problemas de implementación. Uno de estos problemas es, por ejemplo, la forma en que uno como ciudadano puede acudir ante la autoridad a exigir la satisfacción de un determinado derecho. Otro de ellos es, como se planteó en el trabajo sobre el bloque de la constitucionalidad, ¿qué jerarquía gozará el tratado internacional en cuestión?
3. El proceso legislativo nos da una solución
Una posible solución a los problemas a los que he hecho referencia es la misma que prevé propio artículo 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos: la adopción de las disposiciones contenidas en los instrumentos internacional en el derecho interno mediante las medidas legislativas o administrativas correspondientes.
Mi propuesta de solución a este problema es relativamente sencilla: que todo tratado internacional aprobado por el Estado mexicano se someta al procedimiento legislativo, como si fuera una propuesta de ley. Si ésta es aprobada por mayoría calificada por ambas cámaras del Congreso de la Unión junto con la mayoría de las legislaturas locales, entonces que se integre al bloque de constitucionalidad, por lo que gozaría de la misma jerarquía que nuestra Constitución. Si solo se aprueba por una mayoría absoluta, entonces que se regule como ley ordinaria.
De esta manera daríamos mayor seguridad jurídica en lo que respecta a la aplicación en el sistema jurídico nacional de los tratados internacionales. Probablemente faltaría resolver sobre la materialización de las obligaciones asumidas por un tratado, quizás que la internalización de dichos instrumentos sea mediante una especie de ley orgánica… (¿?) Probablemente no sea idóneo tomar el texto del instrumento internacional y así, sin más, someterlo al proceso legislativo, sino que ello se haga mediante una ley orgánica.
Como han de ver, tengo algunas ideas genéricas sobre posibles soluciones al problema que hemos identificado. Lo que sí me queda claro, no obstante, es que las disposiciones
internacionales deben internalizarse al sistema jurídico nacional mediante el proceso legislativo correspondiente.