Los límites a los poderes implícitos de las Organizaciones Internacionales (según se vea).
Mtro. Moisés A. Montiel Mogollón
En fecha reciente, el Secretario General de la Organización de Estados Americanos, Luis Almagro, en el contexto de una entrevista para una cadena televisiva colombiana hizo declaraciones dirigidas al Canciller Ebrard en el sentido de hacer votos para que ninguna otra obra de infraestructura ejecutada bajo su dirección como Jefe de Gobierno de la Ciudad de México se cayese.
La respuesta no se hizo esperar, el propio funcionario mexicano rechazó las declaraciones del primer oficial de la diplomacia continental americana y salió en su apoyo el Secretario Ejecutivo del ALBA-TCP, calificando de vergonzosa la dirección de Almagro del Organismo continental.
Dejando de lado los dimes y diretes, en los últimos tiempos el Secretario Almagro se ha convertido en la diana de numerosos señalamientos por una cantidad de acciones que -más allá de lo político- le han sido reprochadas en el campo de lo jurídico. Es cierto que la OEA ya no es la misma institución que sirvió de centro de armonización de esfuerzos regionales en episodios críticos como lo fue la crisis de los misiles cubanos de 1962, pero eso no la condena de suyo a la irrelevancia. La gestión de Almagro se ha centrado de manera prominente en el rescate de la utilidad y vigencia del organismo regional, lo que podría parcialmente explicar por qué ha tomado algunas decisiones jurídicas que pueden ser -al gusto de los más puristas- criticables, al menos.
Esta pieza examinará de la manera más jurídica posible las implicaciones en términos de competencias y poderes del oficial continental a la luz de los criterios normativos y jurisprudenciales aplicables al fin de aportar insumos útiles para comprender al derecho internacional como gemelo necesario de la política internacional.
La independencia funcional de las Secretarías Generales en las OOII
Hablar sobre los excesos del funcionario continental, hace necesario rescatar un debate sobre el mandato, los poderes, y las funciones de las organizaciones internacionales y sus alcances, y especialmente el de sus funcionarios, sobretodo cuando se trata de un Secretario General, quien representa y habla con la autoridad de la organización.
Habría que empezar por señalar, que las funciones y poderes de la Secretaría General y sus funcionarios está normada por el Capítulo XVI de la Carta de la Organización de Estados Americanos. Puntualmente, en su artículo 107 refiere que tendrá las atribuciones que le señale la propia Carta, otros tratados y acuerdos, y los propios órganos de la OEA. En su artículo 112 y 113, señala que también tiene otra cantidad de poderes principalmente administrativos. Especialmente importantes para este repaso son los artículos 118 y 119, que establecen respectivamente la independencia del Secretario General frente a Estados o autoridades ajenos a la Organización e inclusive su autonomía con respecto de los propios Estados miembros. Los límites de esta autonomía son una pregunta que no queda respondida en el propio instrumento constitutivo.
Esa falta de definición en cuanto al alcance de los poderes y funciones de las Organizaciones Internacionales y sus funcionarios ha sido el objeto de innumerables cuestiones y preguntas a lo largo del tiempo, no solo en la OEA, sino en diversas organizaciones como la Corte Penal Internacional con respecto a su aceptación de Palestina en la membresía, la representación de Myanmar ante las Naciones Unidas con respecto de su reciente golpe de Estado. La primera respuesta de autoridad que se brindó en esta espinosa cuestión, vino de la mano de la propia Corte Internacional de Justicia en su Opinión Consultiva de 1949 relativa a quién tenía locus standi para reclamar reparaciones por daños sufridos por un servidor público internacional al servicio de las Naciones Unidas. Allí, la bancada propuso su teoría sobre los ‘poderes implícitos’ de las organizaciones internacionales (emulando en buena medida la opinión del Juez Marshall en McCulloch v. Maryland et al).
La Doctrina de los Poderes Implícitos y sus límites
En corto, la doctrina de los poderes implícitos hace referencia a que los poderes, funciones, y atribuciones de una organización internacional -y por ende de sus funcionarios- no se pueden agotar en los que explícitamente le atribuya su carta constitutiva. A partir de la Opinión de Reparaciones, se entendió -y aquí lo importante es que los Estados parecieron y parecen estar de acuerdo- que una organización deberá tener todos aquellos poderes que le sean necesarios para el logro de sus objetivos. En el caso de la OEA, la referencia sería entonces a los artículos 2 y 3 de la Carta de Bogotá.
Desde un punto de vista funcional, eso parece una respuesta maravillosa. Sin embargo, la laguna de determinación que crea no es menor: ¿hasta dónde alcanzan entonces los poderes implícitos de un Secretario General? ¿debemos entender que opera aquí el principio de kompetenz-kompetenz (como lo hace con la Corte Internacional de Justicia) y que será la propia Secretaría quien determine el alcance de los poderes implícitos?
Esta tensión producto de la ausencia normativa es precisamente la que ilustra los términos de la respuesta del Canciller Ebrard al Secretario Almagro. Sin demasiada elaboración, la respuesta de la mayoría de los expertos ante la pregunta del límite a los poderes implícitos es una fundada en lógica y en derecho, que además comanda práctica y opinio juris: no puede ser otra que la protesta de los Estados.
Así, el límite que separa el ultra vires o extralimitación/usurpación de funciones de la actuación legal y legítima de un funcionario internacional es precisamente la determinación reactiva de los Estados parte sobre la legalidad de dicha acción. Aquí la consecuencia sería que cualquier actuación que exceda el límite de los poderes implícitos que sean indispensables para el logro de los objetivos y propósitos de la Organización, y que sea debidamente protestada por los Estados miembros, pierde su carácter de legal y, por ende, cualquier tipo de eficacia.
Ante la imprecisión del estándar de determinación que sugirió la Corte en su Opinión sobre Reparaciones, la respuesta sobre el límite resulta entonces ser política vestida de derecho. Lo que no queda claro (o sí) entonces, es si las declaraciones del Secretario Almagro están entonces al margen de sus poderes implícitos como primer oficial continental.
Determinar la legalidad o el exceso en las actuaciones jurídicamente relevantes del oficial internacional, debe tomar en cuenta también las ontologías que simultáneamente se manifiestan en el rol de una Organización Internacional. Para poder saber si le es dable al Secretario Almagro lanzar ataques de mal gusto en contra del derrumbamiento de una línea del metro en la Ciudad de México (o declarar a Hamas como organización terrorista), habrá que ver primero bajo cual de las lupas de las funciones de las OOII se concibe a esta Organización.
Las ontologías de Hurd y su impacto en los poderes implícitos.
Ian Hurd distingue -con mucho tino- tres ontologías o maneras de caracterizar a las organizaciones internacionales según su comportamiento. Deberá decirse de entrada que estas categorías no son excluyentes entre sí, sino que más bien plantean un tablero tridimensional de análisis para comprender a estas instancias. Dice el teórico que las OOII pueden ser “actores por derecho propio, herramientas en las manos de otros actores, o foros donde los Estados se reúnen”.
Es evidente que la respuesta del Canciller Ebrard y del ALBA-TCP parte de la idea que la OEA no puede ser más que un foro, lo cual reduce a su Secretario General a mero facilitador logístico y administrativo. Lo importante según esta visión es el marco físico y normativo que provee la instancia para que los Estados discutan en su seno problemas de acción colectiva y que sean estos los únicos legitimados para insuflarle agenda o contenido a una Organización. Visto desde esta perspectiva, las licencias que continuamente se toma el Secretario Almagro no pueden ser otra cosa que ultra vires. Esto por cuanto dichos como los que hizo en denuesto del Canciller mexicano de ninguna manera hacen parte de las discusiones de la Organización, y claramente exceden las competencias y poderes (explícitos e implícitos) que de esta visión se deriva.
La segunda visión más popular, es la de las OOII como herramientas de los Estados y otros actores. Aquí el papel de la instancia se reduce a servir (tanto como foro y a través de sus organismos, fondos, e iniciativas) como herramienta de propagación de intereses o agendas de Estados puntuales. La OEA también ha demostrado ser susceptible a ser utilizada en tiempos no muy lejanos: cuando el Grupo de Lima concretó su posición al lograr la reversión del reconocimiento del Representante Permanente de Venezuela en la OEA del diplomático oficialista Samuel Moncada y verterla en el representante del llamado Gobierno Interino de Juan Guaidó, es evidente que esos países utilizaron a la OEA para legitimar internacionalmente al gobierno venezolano paralelo. Aquí la lógica es más sutil, toda vez que era evidente que el propio Secretario Almagro era uno de los principales respaldos detrás de la iniciativa.
Si concebimos entonces a la OEA como herramienta en el contexto del intercambio de reproches entre Secretario y Canciller, la pregunta a responder sería de quién está actuando el Secretario Almagro como herramienta.
Lo interesante de esta segunda visión es que concede un poco más de agencia y libertad a la propia Organización y a sus funcionarios, en tanto y en cuanto ésta y éstos sean útiles para servir como promovedores y amplificadores de los intereses de política exterior de los Estados que actúen como motor original. En ese contexto, el potencial ultra vires se transforma en un juego de números que responde a cuántos Estados estén usando a la organización para la promoción de sus propias agendas y cuantos no. Así, los señalamientos sobre la protesta como límite a la doctrina de los poderes implícitos son especialmente relevante en este contexto.
Por último, y parece ser que la más indicada al caso, Hurd prescribe que las OOII pueden desempeñarse como actores. Esta última ontología supone que una Organización es más que la voluntad agregada de sus Estados miembros. En ese sentido, las Secretarías General son los más autorizados portavoces de los intereses institucionales de la propia Organización que se convierte en un jugador político más. La propia OEA y su cruzada en nombre de la democracia es el ejemplo más visible. El desbarajuste presidencial que hubo en 2020 en Perú es un ejemplo óptimo. La OEA hizo cuanto pudo por evitar reconocer como ejecutivo en funciones a Merino en sustitución de Vizcarra, y allí se trataba de algo distinto al comando de sus miembros, toda vez que los señalamientos que ésta hizo fueron incluso previos a los de sus Estados miembros. La declaratoria de Hamas como organización terrorista (que claramente excedió la competencia territorial del Secretario General, y por ende conjugó clarísimo ultra vires) es otro ejemplo de esto.
Esta última ontología es la que más pone a prueba los límites de los poderes implícitos, especialmente cuando ocupan la alta oficina Secretarios que se destacan por su activismo político, como parece hacerlo el Secretario Almagro. Esta visión es la que mejor parece explicar las licencias que se toma el señor Secretario para emitir comentarios que aparentemente escapan de su órbita competencial pero que caen holgadamente bajo términos propios de los propósitos como la promoción de la democracia, y los derechos humanos que sí le compete a la Organización. Además, ofrece un área gris de interesante análisis. Siendo que la OEA se ha convertido en un baluarte de la lucha anti-corrupción en América, de ser ese el ángulo más allá del simple denuesto del Canciller, sí alcanzarían los poderes implícitos del Secretario General, sin embargo, esto no es sino una especulación del autor, a quién le gusta alimentar la hoguera para seguir escrutando casos prácticos.