La corte que se cuida sola | Paréntesis Legal

La corte que se cuida sola

¿De verdad queremos una SCJN que se cuide sola? Los problemas del control oficioso de constitucionalidad

Mtro. Miguel Ángel Córdova Álvarez

El 23 de junio de 2021, tres diputadas y un diputado del PRI presentaron una iniciativa de reforma a la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF).

Ésta regularía las consultas al Pleno de la SCJN sobre la constitucionalidad de las normas que afecten la autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación (PJF). Así, la SCJN tendría un mecanismo –activado por su Presidente– para controlar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes que afecten la independencia del PJF.

Si bien una democracia constitucional necesita de un poder judicial fuerte, robusto e independiente, esto no significa que la SCJN pueda –o deba– cuidarse sola. Especialmente, porque las implicaciones jurídico-políticas de un control constitucional de estas características ponen en riesgo la legitimidad del PJF; y porque ya existen mecanismos de control constitucional para defender al PJF de ataques legislativos a su independencia.

Además, el diseño institucional propuesto es curioso. Se trata de un mecanismo de control constitucional con efectos generales; que sólo el Ministro Presidente puede activar; y bastaría una mayoría simple –a diferencia de la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional– para que la eventual declaración de inconstitucionalidad tenga efectos generales.

A. ¿Qué nos lleva a pensar que la SCJN tiene que cuidarse sola?

A.1 El infame artículo décimo tercero transitorio de la LOPJF

La causa de esta iniciativa es el artículo transitorio décimo tercero de la nueva LOPJF. Éste amplía el mandato del Ministro Presidente de la SCJN hasta el 30 de noviembre de 2024 y contradice el texto de los artículos 97[1] y 100[2] de la Constitución.

Las leyes que modifican la organización de la judicatura deben elaborarse, y analizarse, con detenimiento. En efecto, una decisión del Congreso de la Unión que afecte unilateralmente la estructura del PJF puede interpretarse como un intento de socavar la independencia de los jueces; y, en las visiones más radicales, como un intento de la política de dominar –o sustituir– al derecho.

David Landau[3] y Mark Tushnet[4] nos alertan contra este tipo de riesgos. Algunos de ellos son verdaderamente alarmantes.[5]

Sin embargo, no todo cambio a la organización del poder judicial implica atacar su independencia. Algunos cambios serán consecuencia de una nueva visión de la legislatura sobre cuestiones no predeterminadas por la constitución (silencio constitucional) y, por lo tanto, entran en la libertad configurativa del legislador.[6]

Incluso, la división de poderes presupone que será el poder legislativo quien determine –a través de las leyes– la organización de los órganos del Estado.

Por eso habrá reformas legales, o nuevas leyes, con las que no estemos de acuerdo; pero que no nos gusten no las hace inconstitucionales. Sólo cuando las leyes invadan o socaven las facultades constitucionales del poder judicial podría hablarse –en sentido técnico– de un atentado a su independencia, y de una ley inconstitucional.[7]

A.2 La consulta del Ministro Zaldívar al Pleno de la SCJN como medio de control constitucional

En este contexto, el artículo transitorio décimo tercero de la LOPJF está sometido al análisis del Pleno de la SCJN.

Una minoría legislativa interpuso una acción de inconstitucionalidad, compuesta por senadores del PAN, PRI, PRD y Movimiento Ciudadano;[8] y el Ministro Presidente, Arturo Zaldívar, presentó una consulta al pleno de la SCJN sobre la manera en que el PJF debe proceder en relación con el artículo décimo tercero transitorio, con fundamento en el artículo 11 fracción XVII de la nueva LOPJF.

Mariana Velasco advierte sobre el uso de consultas al Pleno como medio de control constitucional. Así, en el expediente Varios 698/2000-PL, la SCJN reinterpretó el artículo 311 fracción XIV de la Ley de Concursos Mercantiles para salvaguardar la autonomía e independencia del PJF.

Ésta disponía la obligación del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles (órgano auxiliar del CJF) de rendir informes semestrales sobre el desempeño de sus funciones al Congreso de la Unión. En su resolución, la SCJN sostuvo que dichos informes debían presentarse al Pleno de la SCJN y del CJF, y no al Congreso.[9]

De hecho, de la consulta del Ministro Zaldívar se advierte la posibilidad de controlar la constitucionalidad –a través de la consulta al Pleno– del artículo transitorio décimo tercero de la LOPJF. Este control pasa por las dudas del Ministro respecto a:

  • La mayoría necesaria para invalidar o inaplicar una norma general en esta vía.
  • El alcance de la resolución sobre la constitucionalidad del artículo transitorio décimo tercero de la LOPJF en relación con la SCJN y el Consejo de la Judicatura Federal.

B. Los problemas del control oficioso de constitucionalidad

Las respuestas del Pleno a los planteamientos del Ministro Zaldívar llevarán a la SCJN al terreno de la política. Esto no es malo; la justicia constitucional tiene una innegable, y necesaria dimensión política.[10]

Ciertamente, el contexto de esta consulta es atípico. Es una nueva ley; aprobada mayoritariamente por diputados del partido oficial que, además, sostienen una visión de la política distinta a la sostenida los gobiernos anteriores y que obtuvo un abrumador respaldo del electorado en 2018.

Una cuestión de esta naturaleza tiene todas las características de un asunto típico de la justicia constitucional.[11] Máxime cuando el texto de la norma sometida al análisis de la SCJN sí presenta –al menos– serias dudas respecto de su compatibilidad con la constitución.

Sin embargo, estas condiciones no deben arrastrarnos a pensar que la SCJN tenga que controlar oficiosamente la constitucionalidad de estas leyes.

B.1 Implicaciones jurídico-políticas del control oficioso de constitucionalidad

Que la SCJN controle oficiosamente la constitucionalidad de las leyes que afectan la independencia del poder judicial suena muy bien. Sin embargo, esta posibilidad tiene varias implicaciones que es necesario analizar.

  • La propuesta del PRI parte de que sea el Ministro Presidente de la SCJN quien someta a consideración del Pleno las normas generales que puedan afectar la autonomía e independencia del PJF y contravengan el espíritu y/o contenido de los artículos 94, 97, 100 y 101 de la CPEUM.
  • El parámetro de validez para analizar la constitucionalidad de las normas que afecten la independencia judicial es ambiguo. El significado del espíritu de una norma, o de su texto, puede ser amplio o restringido; todo depende del objeto de la interpretación y del método interpretativo.[12]
  • Esto presupone, a su vez, que el Ministro Presidente tiene el interés de proteger la autonomía e independencia del PJF. Sin embargo en casos como Polonia[13] o Venezuela,[14] en donde el poder judicial está cooptado por el poder político, este tipo de control tiene muy poco margen de éxito.
  • Que la SCJN cuestione oficiosamente la constitucionalidad de las leyes la coloca en una relación de conflicto frente al Congreso. Esto es distinto a cuando la SCJN invalida una norma o un acto, pero a petición de parte –como en la acción de inconstitucionalidad o en la controversia constitucional–.
  • Incluso si la ley cuestionada supera el análisis de constitucionalidad, el mero cuestionamiento oficioso de la constitucionalidad de las leyes abriría un frente innecesario entre la SCJN y el Congreso.
  • Aunque una democracia constitucional necesita un poder judicial fuerte e independiente, un tribunal constitucional en esta posición actúa como juez y parte; y ese simple hecho condiciona la legitimidad de sus resoluciones, cualquiera que sea su sentido.
  • En el peor de los casos, la SCJN pierde su status como árbitro imparcial y puede convertirse en un agente de la oposición. Algo que constitucionalmente no le corresponde, y que el propio ministro Zaldívar critica enfáticamente.[15]
  • Que la SCJN enmiende oficiosamente la plana al Congreso para defender su independencia podría constituir una invasión de la función legislativa.[16] Y esto es algo que ni la lógica kelseniana del legislador negativo puede justificar; máxime que la independencia judicial es un valor instrumental al servicio de la Constitución.[17]

B.2 ¿Por qué no hace falta que la SCJN se cuide sola?

Creo que esta iniciativa es producto de la intoxicación doctrinal con los tribunales, y de la ceguera a otras alternativas institucionales por el atractivo de la justicia constitucional.[18]

Evidentemente, cualquier acto contrario a la constitución debe ser analizado y –en su caso– declarado inválido.[19] Sin embargo, de este principio del constitucionalismo no se desprende la posibilidad –y mucho menos la necesidad– de que la SCJN se cuide sola contra los ataques del Congreso a su independencia.

Un tribunal constitucional investido de esos poderes es riesgoso para la democracia. En efecto, la independencia judicial es un valor instrumental de la constitución que puede adoptar distintas arquitecturas institucionales. Por lo tanto, un arreglo distinto al vigente no implica por sí mismo una violación a la constitución.

Y para evitar la consumación de un ataque legislativo a la independencia judicial, la Constitución prevé mecanismos de justicia constitucional orgánica. Ya sea a través de la controversia constitucional, o de la acción de inconstitucionalidad, la Constitución legitima a distintos actores políticos para que acudan ante la SCJN y expongan sus argumentos para evitar que un acto inconstitucional se materialice.

Este es el sistema adoptado por la CPEUM, y hasta ahora funciona de manera aceptable. De hecho, antes de asumirse como un tribunal constitucional protector de derechos humanos, la SCJN asumió cabalmente la función de árbitro de los conflictos políticos con bastante solvencia.[20]

Y si una ley efectivamente atentara contra la independencia del PJF y ninguno de los actores políticos legitimados por la Constitución acudiera ante la SCJN a defenderla, creo que ni siquiera un control de constitucionalidad oficioso salvaría al PJF. Un sistema jurídico-político tan deteriorado –en el que sus órganos no tienen interés en defender la constitución– no puede ser rescatado desde la justicia constitucional.[21]

C. Conclusión

No hace falta que la SCJN se cuide sola contra leyes que ataquen su independencia. Y si tuviera que cuidarse sola, es porque el resto de los órganos del Estado no tienen interés en defender la independencia del poder judicial. En ese nivel de deterioro constitucional, proteger la constitución está fuera del alcance de la SCJN.

Dicho esto, la consulta al Pleno por la probable inconstitucionalidad del artículo transitorio décimo tercero de la LOPJF es un indicador de deterioro constitucional. Sin embargo, eso no significa –ni justifica– que el Congreso deba proveer a la SCJN con un mecanismo de control constitucional para proteger oficiosamente su independencia. Al menos no en los términos propuestos por el PRI.

Especialmente, porque su diseño es problemático por tres razones:

  1. No desarrolla una competencia constitucional explícita de la SCJN;
  2. Pretende realizar un control oficioso de constitucionalidad con efectos generales; y
  3. Basta una mayoría simple de ministros para aprobar la declaratoria general de inconstitucionalidad en esta vía.

La primera razón basta para que esta iniciativa sea, por sí misma, objeto de control de constitucionalidad; y las implicaciones de jurídico-políticas de las tres deselegitiman un eventual control oficioso de constitucionalidad para defender la independencia del PJF y de la SCJN.

La iniciativa de reforma a la LOPJF pretende resolver un problema. Y aunque detecta su origen, no lo atiende debidamente. Por eso, no podemos esperar que la SCJN arregle todas las deficiencias del sistema político mexicano. Esa no es su competencia, ni tiene la capacidad institucional para hacerlo.

  1. CPEUM. Art. 97 […] Cada cuatro años, el Pleno elegirá de entre sus miembros al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual no podrá ser reelecto para el período inmediato posterior. ↑
  2. CPEUM. Art. 100 […] Salvo el Presidente del Consejo, los demás Consejeros durarán cinco años en su cargo, serán substituidos de manera escalonada, y no podrán ser nombrados para un nuevo período. ↑
  3. Landau, David. “Abusive Constitutionalism”, UC Davis Law Review, Número 189, 2013. ↑
  4. Tushnet, Mark. “Authoritarian Constitutionalism”, Cornell Law Review, Vol. 100, Número 2, Enero, 2015. ↑
  5. V. Brewer-Carías, Allan R. Dismantling Democracy in Venezuela, Nueva York, Cambridge University Press, 2010; Sadurski, Wojciech. Poland’s Constittutional Breakdown, Nueva York, Oxford University Press, 2019. ↑
  6. SCJN. Amparo en revisión 152/2013, Sentencia de la Primera Sala del 23 de abril de 2014, M.P. Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. ↑
  7. Cfr. Whelan, Edward. “The Presumption of Constitutionality”, Harvard Journal of Law and Public Policy, Volumen 4, Número 1, Invierno 2019. ↑
  8. SCJN. Acción de inconstitucionalidad 95/2021. Pendiente de resolución. ↑
  9. Velasco Rivera, Mariana. “La consulta extraordinaria sobre la extensión de la presidencia de Zaldívar: ¿Es la vía idónea?”, disponible en https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-consulta-extraordinaria-sobre-la-extension-de-la-presidencia-de-zaldivar-es-la-via-idonea/#_ftn6 ↑
  10. Zagrebelsky, Gustavo. Principios y votos. El Tribunal constitucional y la política, Madrid, Trotta, 2008. ↑
  11. Hirschl, Ran. Towards Juristocracy. The origins and consequences of the new constitucionalism, Cambridge, Harvard University Press, 2004, p. 169 y ss. ↑
  12. V. Smith, Steven D. “What does Constitutional Interpretation Interpret” en Huscroft, Grant (ed.) Expounding the Constitution. Essays in Constitutional Theory, Nueva York, Cambridge University Press, 2008; Barak, Aharon. Purposive Interpretation in Law, Nueva Jersey, Princeton University Press, 2007. ↑
  13. Sadurski, Wojciech. Poland’s Constittutional Breakdown, Op. Cit. ↑
  14. Brewer-Carías, Allan R. Dismantling Democracy in Venezuela, Op. Cit. ↑
  15. Zaldívar, Arturo. “Suprema Corte: ¿oposición o contrapeso?”, disponible en https://www.milenio.com/opinion/arturo-zaldivar/los-derechos-hoy/suprema-corte-oposicion-o-contrapeso ↑
  16. Cfr. Möllers, Christoph. “Separation of Powers” en Masterman, Roger y Schütze, Robert (eds.) The Cambridge Companion to Comparative Constitutional Law, Nueva York, Cambridge University Press, 2019, p. 238 y ss. ↑
  17. Sadurski, Wojciech. Poland’s Constittutional Breakdown, Op. Cit, p. 87. ↑
  18. Waldron, Jeremy. Law and Disagreement, Nueva York, Oxford University Press, 1999, p. 9. ↑
  19. Cfr. Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantías. La ley del más débil, 7º ed., trad de Perfecto Andrés Ibáñez, Madrid, Trotta, 2010, p. 25. ↑
  20. Cfr. Cossío, José Ramón. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, 2ª ed., México, Fontamara, 2017; Mijangos y González, Pablo. Historia Mínima de la Suprema Corte de Justicia de México, México, El Colegio de México, 2019. ↑
  21. Cfr. Balkin, Jack. The Cycles of Constitutional Time, Nueva York, Oxford University Press, 2020. ↑