A 10 años de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos

Mtro. Jesús Ángel Cadena Alcalá^[1]

El pasado 10 de junio de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional más emblemática del México contemporáneo, a decir, por la transformación material que dio pauta al reconocimiento de un catálogo bien detallado de derechos fundamentales.^[2]

Ahora bien, dicho cambio constitucional apreció de manera oportuna el fenómeno de constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos que se estaba viviendo en América Latina, derivado de una migración propia del mundo occidental,^[3] que tiene como fin esencial otorgar fuerza normativa a los textos fundamentales y vincular la eficacia de los derechos tanto a las autoridades como a los particulares.

En tal virtud, es claro que se configuró toda una reordenación normativa que tuvo por efecto constitucionalizar al derecho internacional de los derechos humanos y vincular a la totalidad de las autoridades al respeto, protección, garantía y promoción de las normas sustantivas. Además, esa afiliación incidió en la interpretación y argumentación de nuestro Máximo Tribunal a la hora de resolver aquellos casos donde se discutía sobre el contenido y alcance de los derechos fundamentales.

Sentado lo anterior, estableceré algunos de los progresos más relevantes de tan importante transformación constitucional:

• Progresos.

Primero. Reinterpretación del principio de supremacía constitucional para la construcción del llamado bloque o parámetro de control de regularidad constitucional, conformado por la Constitución General, las normas de fuente internacional que reconozcan prima facie un derecho humano, así como, la jurisprudencia nacional e interamericana.

Se relaciona con lo anterior, el siguiente criterio:

“PARÁMETRO DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL. SE EXTIENDE A LA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA NACIONAL O INTERNACIONAL. Las autoridades judiciales deben aplicar el parámetro de regularidad constitucional -incluidos, por supuesto, los estándares sobre derechos humanos-, lo cual, claramente, no se limita al texto de la norma -nacional o internacional- sino que se extiende a la interpretación que hagan los órganos autorizados -tribunales constitucionales y organismos internacionales según corresponda-. Al respecto, la Corte Interamericana ha establecido que “los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana”. En similar sentido, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia estableció, en la Contradicción de Tesis 21/2011, que ‘el control de convencionalidad es un control de constitucionalidad desde el punto de vista sustantivo, dada la interpretación material que se hace del artículo 1o. constitucional’.”^[4]

Segundo. Vinculación a todos los órganos encargados de administrar justicia a la defensa del parámetro de control de regularidad constitucional, tanto en su parte orgánica (constitucional), como sustantiva, en relación con todas las normas constitucionales y convencionales que reconozcan derechos y libertades, a través del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad ex officio.^[5] Dichas aproximaciones fueron emitidas por la Suprema Corte de Justicia al resolver el expediente Varios 912/2010.

Tercero. La formulación de aproximaciones hermenéuticas para la aplicación y vigencia de los derechos fundamentales, a través del principio pro persona, en dos vertientes: criterio de selección de normas^[6] y de interpretaciones (menos restrictivas o más favorables), lo que también incluye la aplicación de criterios nacionales e interamericanos.

La vigencia de ese ejercicio es vinculante para todas las autoridades, quienes en el ámbito de sus respectivas competencias y atribuciones, tienen la obligación de realizar una aplicación progresiva, contextual y evolutiva de los derechos fundamentales que se reconocen en sede nacional e interamericana.

Cuarta. Vinculación de todas las autoridades a la aplicación del control de constitucionalidad a través de la interpretración conforme en sentido amplio,^[7] en dos principales vertientes: las autoridades judiciales deben realizar una interpretración conforme a la luz del parámetro de regularidad, en caso de no poder salvar la constitucionalidad de la norma, en un ejercicio de control difuso inaplicarla, y en un concentrado, invalidarla; por su parte las autoridades administrativas en el ámbito de sus competencias deben aplicar las normas que les resulten obligatorias a través de la interpretación conforme en sentido amplio (tomando en cuenta tratados internacionales) y adjudicando el parámetro de validez más favorable o menos restrictivo.

Quinta. Vinculación de los derechos fundamentales en su doble eficacia (vertical y horizontal), es decir, frente a los poderes públicos, así como, respecto de los sujetos de derecho privado en aquellas relaciones inter-privados. Así, se conforma una visión objetiva del parámetro de regularidad constitucional que irradia en todo el ordenamiento jurídico.

Se vincula con lo anterior, el siguiente criterio:

“LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO AL HONOR. SE ACTUALIZA SU VIGENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE PARTICULARES CUANDO SE ALEGUE UNA COLISIÓN ENTRE LOS MISMOS. Tomando en consideración que la naturaleza del derecho a la libertad de expresión consiste de forma primordial en la manifestación de ideas y, por otro lado, que la naturaleza del derecho al honor se refiere al concepto que una persona tiene sobre sí misma o que la sociedad se ha formado sobre ella, es que resulta claro no sólo que ambos derechos fundamentales pueden gozar de eficacia en las relaciones con otros particulares, sino que, adicionalmente, puede presentarse una colisión entre los mismos. En consecuencia, en aquellos asuntos en los cuales el conflicto primigenio se origine porque un particular alegue que se ha violentado su derecho al honor, y otro particular señale que las manifestaciones combatidas se ejercieron dentro de los límites de la libertad de expresión, se tratarán de forma indefectible de casos en los cuales se actualiza la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en pugna, situación que conlleva una colisión entre los mismos, ante lo cual, el juzgador deberá proceder a un ejercicio de ponderación y análisis de éstos.”^[8]

Sexta. Aplicación de técnicas renovadas para la aplicación de la interpretación y argumentación, tales como la ponderación y la proporcionalidad,^[9] que han sido empleadas en emblemáticas sentencias de la Suprema Corte de Justicia y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como de tribunales constitucionales.

Cada uno de los espacios señalados muestran un claro avance en la implementación y ejecución de la reforma constitucional en materia de derechos humanos; sobre todo, tomando en consideración que gran parte de su estructura se ha definido a través de los precedentes que emite la judicatura constitucional.

Ahora bien, apuntados los cambios positivos, precisaré algunos golpeteos que a la fecha se han ido construyendo, y que sin duda representan algunos riesgos para la aplicación de la reforma antes precisada.

• Golpeteos.

Primero. La equivocada interpretación de la Suprema Corte de Justicia en la integración del parámetro de regularidad constitucional, al establecer que cuando exista una restricción expresa o taxativa al ejercicio de un derecho fundamental en sede constitucional, dicha norma debe de prevalecer por encima de lo dispuesto en el derecho internacional de los derechos humanos y los criterios interamericanos. Conformado una especie de doble parámetro de regularidad constitucional, uno con restricciones constitucionales y otro sin tales restricciones.

Lo que desde luego prevé la preeminencia (grado de primacía) de tales restricciones respecto de criterios interamericanos donde el Estado mexicano haya sido condenado, lo que desde luego es terrorífico.^[10]

Dicha circunstancia es visible en el siguiente criterio:

“DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano.”^[11]

Segundo. Indebida valoración de los derechos fundamentales reconocidos en las constituciones de las entidades federativas, al precisar nuestro Máximo Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2017, que dichas normas sustantivas no pueden incluirse en el contenido de parámetro de control de regularidad, puesto que este tiene un ámbito de conformación federal. Cuestión que también desplaza la apertura que se pueda dar a la justicia constitucional a nivel local.

Lo precisado, desde luego que rompe con el principio de protección más amplia que pudiesen ofrecer estas normas constitucionales locales (potencializar el contenido de derechos fundamentales) y que debiese ser contemplado principalmente por los órganos judiciales de la entidad federativa conducente, para realizar un ejercicio correcto de control difuso de constitucionalidad.

Tercero. La poco acertada decisión de nuestro Máximo Tribunal al establecer en la contradicción de tesis 299/2013, que la jurisprudencia emitida por dicho tribunal no es susceptible de examen de regularidad por órganos judiciales de menor instancia que intenten inaplicarla a través de un ejercicio de control difuso, o bien, mediante un ejercicio hermenéutico de preferencia de criterios frente a uno emitido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que sea más beneficioso o menos restrictivo.

Cuarto. Por último, debo referirme a la poca o casi nula actividad de los órganos administrativos para implementar medidas idóneas y necesarias para prever la correcta aplicación de este cambio constitucional; ello representa una clara desatención y sobre todo una disminución para la protección de los derechos fundamentales cuando las personas acuden en sede administrativa a garantizar la tutela, debida diligencia y deber de protección integral de sus derechos y libertades básicas.

Las cuestiones resaltadas no deben entenderse de manera limitativa, sino únicamente con un esquema representativo de las areas de oportunidad que tiene dicha reforma, buscando en todo momento que a través de una apreciación objetiva y benéfica para los derechos fundamentales logre consolidarse.

La evaluación no es mala, pero si perfectible, sobre todo si se toma en consideración que los derechos van evolucionando de manera muy rápida y requieren de una actuación debida principalmente por parte de los poderes públicos.

Diversos retos se avecinan, pero me parece que tenemos una judicatura constitucional que sabrá asumir ese papel preponderante que le corresponde.

1. Especialista en justicia constitucional y derechos fundamentales, por las Universidades Castilla La-Mancha, Toledo, España y Pisa, Italia; profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente se desempeña como Secretario de Apoyo en la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. ↑
2. Se conforma una visión renovada del constitucionalismo contemporáneo, denominado: rematerializador. ↑
3. Existe una “capacidad innovadora de los textos del nuevo constitucionalismo latinoamericano, (…) el cual se caracteriza por buscar medidas que puedan dar soluciones a sus particulares problemas. Ello ha hecho que se hayan introducido en algunos casos instituciones sui generis como en el caso de las Constituciones venezolana de 1999, ecuatoriana de 2008 y boliviana de 2009. (…) Catálogos de derechos fundamentales explícitos más o menos amplios y detallados que combinan derechos humanos individuales, colectivos y nuevos derechos (…)” De Deinheim Barriguete, Manuel Cuauhtémoc, “Algunos apuntes sobre el nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en Bagni, Silvia, Figueroa Mejía, Giovanni A. y Pavani, Giorgia (Coords.), La Ciencia del Derecho Constitucional Comparado. Estudios en homenaje a Lucio Pegoraro, México, Tirant Lo Blanch, tomo I, 2017, pp. 828-829. ↑
4. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo I, página 986. IUS: 2010426. ↑
5. Tesis: P. LXVII/2011(9a.), cuyo texto y rubro indican: “CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia.” Visible en el Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, página 535. IUS: 160589. ↑
6. Tesis: 1a./J. 107/2012 (10a.), cuyo texto y rubro indican: “PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE. De conformidad con el texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, en materia de derechos fundamentales, el ordenamiento jurídico mexicano tiene dos fuentes primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Consecuentemente, las normas provenientes de ambas fuentes, son normas supremas del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. Ahora bien, en el supuesto de que un mismo derecho fundamental esté reconocido en las dos fuentes supremas del ordenamiento jurídico, a saber, la Constitución y los tratados internacionales, la elección de la norma que será aplicable -en materia de derechos humanos-, atenderá a criterios que favorezcan al individuo o lo que se ha denominado principio pro persona, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1o. constitucional. Según dicho criterio interpretativo, en caso de que exista una diferencia entre el alcance o la protección reconocida en las normas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer aquella que represente una mayor protección para la persona o que implique una menor restricción. En esta lógica, el catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano.” Visible en el Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 2, página 799. IUS: 2002000. ↑
7. Tesis: P. II/2017 (10a.), cuyo texto y rubo indican: “INTERPRETACIÓN CONFORME. SUS ALCANCES EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. El principio de interpretación conforme se fundamenta en el diverso de conservación legal, lo que supone que dicha interpretación está limitada por dos aspectos: uno subjetivo y otro objetivo; por un lado, aquél encuentra su límite en la voluntad del legislador, es decir, se relaciona con la funcionalidad y el alcance que el legislador imprimió a la norma y, por otro, el criterio objetivo es el resultado final o el propio texto de la norma en cuestión. En el caso de la voluntad objetiva del legislador, la interpretación conforme puede realizarse siempre y cuando el sentido normativo resultante de la ley no conlleve una distorsión, sino una atemperación o adecuación frente al texto original de la disposición normativa impugnada; asimismo, el principio de interpretación conforme se fundamenta en una presunción general de validez de las normas que tiene como propósito la conservación de las leyes; por ello, se trata de un método que opera antes de estimar inconstitucional o inconvencional un precepto legal. En ese sentido, sólo cuando exista una clara incompatibilidad o contradicción que se torne insalvable entre una norma ordinaria y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o algún instrumento internacional, se realizará una declaración de inconstitucionalidad o, en su caso, de inconvencionalidad; por tanto, el operador jurídico, al utilizar el principio de interpretación conforme, deberá agotar todas las posibilidades de encontrar en la disposición normativa impugnada un significado que la haga compatible con la Constitución o con algún instrumento internacional. Al respecto, dicha técnica interpretativa está íntimamente vinculada con el principio de interpretación más favorable a la persona, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme de todas las normas expedidas por el legislador al texto constitucional y a los instrumentos internacionales, en aquellos escenarios en los que permita la efectividad de los derechos humanos de las personas frente al vacío legislativo que previsiblemente pudiera ocasionar la declaración de inconstitucionalidad de la disposición de observancia general. Por tanto, mientras la interpretación conforme supone armonizar su contenido con el texto constitucional, el principio de interpretación más favorable a la persona lo potencia significativamente, al obligar al operador jurídico a optar por la disposición que más beneficie a la persona y en todo caso a la sociedad.” Visible en el Libro 42, Mayo de 2017, Tomo I, página 161. IUS: 2014204. ↑
8. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 1, página 888. IUS: 2003078. ↑
9. Tesis XXI/2016, cuyo texto y rubro indican: “CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE NORMAS ELECTORALES. MÉTODO PARA DETERMINAR LA REGULARIDAD DE UNA NORMA QUE INSTRUMENTA UN DERECHO HUMANO.- Conforme a lo previsto en el artículo 1º, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el sistema jurídico impone a los órganos encargados de realizar el control de constitucionalidad y convencionalidad, el deber de analizar las normas cuestionadas, sin diferenciar la naturaleza sustantiva o instrumental del precepto, a través de un método que, a partir de su presunción de validez, en primer lugar, examine si admite una interpretación conforme en sentido amplio mediante la lectura más favorable a la persona, y después las analice en una interpretación conforme en sentido estricto, para elegir, entre las lecturas jurídicamente válidas, aquella que sea más acorde al bloque constitucional de derechos humanos, por lo cual: a) cuando el significado de la norma sea conforme al bloque de constitucionalidad deberá ser considerada válida, b) cuando la norma no sea abiertamente contraria a la Constitución, pero instrumente, regule o delimite, en alguna medida el ejercicio de un derecho humano, para determinar su regularidad constitucional, necesariamente, debe sujetarse a un test de proporcionalidad, en el cual se verifique si atiende a un fin jurídicamente legítimo, así como a la necesidad, idoneidad y proporcionalidad para alcanzarlo, y c) cuando no existe posibilidad de que las alternativas sean directamente acordes al sistema, se deberá decretar la inaplicación.” La Sala Superior en sesión pública celebrada el veintisiete de abril de dos mil dieciséis, aprobó por mayoría de cuatro votos, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera y con la ausencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, la tesis que antecede. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 18, 2016, páginas 74 y 75. ↑
10. Cfr. Expediente Varios 1396/2011, del Pleno de nuestro Alto Tribunal. ↑
11. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 202. IUS: 2006224. ↑