Mtro. Miguel Ángel Córdova Álvarez
En la sesión del 11 de agosto de 2022, el Pleno de la SCJN resolvió la acción de inconstitucionalidad 126/2020 promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos (la CDHM). En ésta, demandó la invalidez del artículo 55 de la Ley Orgánica para el Congreso de Morelos por violaciones al procedimiento legislativo.[1]
De conformidad con los artículos 44[2] y 50[3] de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, para que una iniciativa tenga el carácter de ley es necesaria la votación de dos terceras partes de los integrantes de la legislatura. Por lo tanto, el Pleno sostuvo que si el congreso local tiene veinte diputaciones, se requiere la aprobación por catorce de sus integrantes (13.33).
Esto significa que el Pleno declaró la invalidez de la ley impugnada por la CDHM por violaciones al procedimiento legislativo. Pero la CPEUM sólo reconoce legitimación activa de las comisiones de derechos humanos para impugnar leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.[4]
Así, creo que es legítimo preguntarnos ¿Atacar la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo es lo mismo que atacar la inconstitucionalidad de una ley? ¿Qué derecho humano resulta violado si no se respeta el proceso legislativo? ¿Y si de un procedimiento legislativo defectuoso hubiera emanado una norma que ampliara la protección de los derechos humanos, el criterio de la SCJN habría sido el mismo?
A. La ley y el procedimiento legislativo son dos cosas distintas
En un estado constitucional, las normas jurídicas son válidas cuando el órgano creador –generalmente el poder legislativo– sigue el procedimiento jurídicamente establecido para su creación, y el contenido de la norma creada es compatible con las normas superiores del ordenamiento jurídico. Si la norma es creada por quien no tiene legitimación para crear normas, o mediante un procedimiento de creación normativa defectuoso, hay vicios de forma que pueden conducir a una declaración de invalidez formal.[5]
Cuando el contenido de la norma creada es incompatible con las normas superiores –generalmente, las normas constitucionales que establecen principios de justicia y derechos humanos– hay vicios de fondo que pueden conducir a una declaración de invalidez material.[6]
En este sentido, el artículo 105 fracción II inciso g) de la CPEUM otorga legitimación activa a las comisiones de derechos humanos para impugnar –en vía de acción de inconstitucionalidad– las leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución.
Como este es un mecanismo abstracto de control de constitucionalidad,[7] la demanda no versa sobre actos que violen los derechos humanos de las personas sino sobre la incompatibilidad del texto de una ley con un derecho humano de fuente constitucional o internacional.
Por tanto, de conformidad con el texto constitucional, las comisiones de derechos humanos no tienen legitimación activa para impugnar los vicios formales de una ley. Esto obedece a que la producción jurídica de una norma pertenece a la dimensión dinámica del derecho, que se ocupa –precisamente– de determinar los requisitos de los que dependen la vigencia de la ley y su validez formal.[8]
La compatibilidad del contenido de una ley con los derechos humanos es una cuestión de estática jurídica.[9] Es decir, de coherencia entre el significado de la ley inferior con las normas superiores de las que depende su validez material.
Y aunque –a veces– la forma es fondo, en este caso se trata de dos nociones completamente separadas.
En efecto, de la misma manera que el huevo no es lo mismo que la gallina, el procedimiento legislativo no es lo mismo que la ley. El procedimiento legislativo es la vía jurídicamente establecida por la que se crean las leyes, pero no produce efectos jurídicos más allá de regular del proceso de creación; y la ley es una fuente de derecho, que produce consecuencias jurídicas en términos del artículo 14 de la CPEUM. Por tanto, el procedimiento legislativo no es una ley, y no puede violar derechos humanos.
B. La acción de inconstitucionalidad desfondada desde la forma
A pesar de que el procedimiento legislativo y la ley no son lo mismo, el Pleno de la SCJN dio trámite a la acción de inconstitucionalidad presentada por la CDHM.
Eventualmente declaró la invalidez del artículo 55 de la Ley Orgánica para el Congreso de Morelos, aunque la CDHM en realidad atacó el proceso legislativo del que emanó la reforma al artículo 55.[10] De esos vicios formales desprendió argumentos sobre violaciones a derechos humanos.
En efecto, al amparo del argumento de derechos humanos, los ministros y ministras homologaron una violación al procedimiento legislativo a una violación a derechos humanos –legalidad y seguridad jurídica–. Y es que la constitución de Morelos exige que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura. Por tanto, si el Congreso tiene 20 diputaciones, entonces deben reunirse –al menos– 13.33 votos a favor para reformar la ley.
Pero no es posible fraccionar el voto de un diputado. Para contabilizar los votos en el congreso hay que redondear los 13.33 votos a la baja o a la alta; y me parece que, en ese sentido, la interpretación del Pleno fue correcta porque una interpretación a la baja (13 votos) es inferior a las dos terceras partes que la constitución exige.
Por tanto, en Morelos, una ley aprobada con menos de 14 votos es inconstitucional por razones de forma. Sin más. Pero equiparar esa inconstitucionalidad formal a una violación a derechos humanos equivale a confundir la gimnasia con la magnesia.
Y es que a esta tendencia a reconducir –y reducir– el derecho a asuntos de derechos humanos subyace la idea equivocada de que éstos van a proporcionar soluciones a todos los problemas y retos jurídicos de un estado constitucional.[11] Y esto se agrava cuando, además, se piensa que la solución pasa por la inflación de derechos humanos.[12]
Además, este criterio lleva a desfondar la acción de inconstitucionalidad. Actualmente, el texto de la CPEUM sólo reconoce legitimación activa a las comisiones de derechos humanos para impugnar leyes que son contrarias a los derechos humanos por razones de contenido; pero, con este criterio, se abre la posibilidad de impugnar el procedimiento legislativo de leyes compatibles con los derechos humanos.
Pensemos en una legislatura que quiera despenalizar el aborto, o reconocer el matrimonio igualitario; pero alguna comisión impugna el procedimiento legislativo apelando a violaciones a derechos humanos en las deficiencias de forma. Aquí encontraríamos cuestiones de quórum, votación, de justificación en las urgencias legislativas que, bajo el argumento de derechos humanos, entrarán de contrabando a la competencia de la SCJN.[13]
Si el Pleno es congruente con su jurisprudencia, tendría que expulsar del ordenamiento jurídico una ley aprobada con deficiencias formales. Pero, ¿habría hecho lo mismo si, en lugar de una norma de organización parlamentaria, la comisión de derechos humanos hubiese impugnado la votación de la despenalización del aborto o del reconocimiento del matrimonio igualitario?
Si la respuesta a la pregunta es no, entonces estamos frente a la jurisprudencia de incertidumbre; y los derechos no encuentran protección en la jurisprudencia de incertidumbre.[14]
Si la respuesta a la pregunta es sí, entonces el Pleno estaría diciendo –indirectamente– que hay derechos más importantes que otros. Y en ese caso daría igual que la ley amplíe su protección –algo que es perfectamente constitucional–; la legalidad y la seguridad jurídica serían más importantes que la igualdad y la no discriminación.
Pero eso no tiene sentido. En primer lugar, porque jerarquizar derechos es contrario a los principios constitucionales de interdependencia e indivisibilidad; y porque resultaría en la expulsión del orden jurídico de una ley que es perfectamente constitucional por razones de contenido (o que incluso mejora la actual protección de un derecho) porque los señores ministros y ministras han tenido a bien homologar las deficiencias formales del procedimiento legislativo a violaciones a derechos humanos.
De entrada, me parece complicado que una comisión de derechos humanos impugne el procedimiento de ese tipo de leyes porque son perfectamente compatibles con los derechos humanos. Pero, de estar en ese supuesto ¿El Pleno habría sostenido que es inconstitucional redondear a la baja la mayoría calificada que exige la constitución de Morelos?
C. Conclusiones
Esta es una crítica de la decisión del Pleno, no de las razones detrás de la decisión; éstas solo podremos estudiarlas hasta que la SCJN tenga a bien publicar el engrose de la Acción de inconstitucionalidad 126/2020. Sin embargo, este no es un obstáculo para advertir –desde ya– dos riesgos de la interpretación contra legem de la legitimación de las comisiones de derechos humanos en acciones de inconstitucionalidad.
El primero es que –como lo señaló el ministro Laynez Potisek– el Pleno acabará analizando cuestiones de quórum, votación, de justificación en las urgencias legislativas que, bajo el argumento de derechos humanos, entrarán de contrabando a la competencia de la SCJN y en contradicción al texto por el artículo 105 fracción II inciso g).
El segundo es que –habilitar a las comisiones de derechos humanos a impugnar el procedimiento legislativo de una ley relativa a los derechos humanos a punta de sentencia– abrimos la puerta a que la SCJN expulse del orden jurídico una ley respetuosa –o que amplíe la protección– de los derechos humanos pero por razones de forma. Y esto desfonda el rol de las comisiones de derechos humanos en las acciones de inconstitucionalidad.
Puede que sea una hipótesis de laboratorio. Pero jurisprudencialmente, la mesa ya está servida. Y no pinta bien.
[1] Artículo 55.- Las Comisiones Legislativas se integran de por lo menos tres Diputados y su composición deberá reflejar en lo posible la pluralidad política del Congreso del Estado. De los Diputados que integren las Comisiones Legislativas habrá un Presidente, por lo menos un Secretario y Vocales que sean designados. Ningún Diputado podrá presidir más de cinco Comisiones Ordinarias o Comités.
[2] ARTICULO 44.- Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución.
[3] ARTICULO 50.- En la reforma, derogación o abrogación de las Leyes o decretos, se observarán los mismos trámites que para su formación.
[4] Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
- g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;
[5] Luigi Ferrajoli, Principia iuris 1. Teoría del derecho (Madrid: Trotta, 2011), 535.
[6] Ferrajoli, Principia iuris…, 535.
[7] José Ramón Cossío, “Similitudes y diferencias entre las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad” en La Defensa de la Constitución, comp. por José Ramón Cossío y Luis M. Pérez de Acha (México: Fontamara, 1997), 69.
[8] Ferrajoli, Principia iuris…, 535.
[9] Ferrajoli, Principia iuris…, 535.
[10] Demanda de acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, demandando la invalidez del artículo 55 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, publicado en el periódico oficial de esa entidad el doce de febrero de dos mil veinte, mediante decreto seiscientos cuarenta y siete, disponible en https://app.box.com/s/wu9dv850jq56hqdwdcjaa0vojlww4t0n
[11] Hurst Hannum, Rescuing Human Rights. A radically moderate approach (Nueva York, Cambridge University Press, 2019), 11 y ss.
[12] Kai Möller, “Proportionality and Rights Inflation”, en Proportionality and the Rule of Law, ed. por Grant Huscroft et al (Nueva York: Cambridge University Press, 2014).
[13] Posicionamiento del ministro Laynez Potisek en la discusión de acción de inconstitucionalidad 126/2020, en la sesión del 11 de agosto de 2022. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/versiones-taquigraficas/documento/2022-08-15/11%20de%20agosto%20de%202022%20-%20Versi%C3%B3n%20definitiva.pdf
[14] SCOTUS. Planned Parenthood v. Casey, 505 U.S. 833 (1992).