Dr. Francisco Castellano Madrazo
La Ley de Amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, llegó tarde a la cita con el contexto socio-político del México actual, fuera de sintonía con el esquema del constitucionalismo de los derechos y lejos del necesario enfoque de lo que debería ser la justicia constitucional en nuestro país, una justicia que como afirmara hace tiempo Zagrebelsky, hemos pensado que debe estar -al igual que sucede con la Constitución- glorificada en las esferas del poder al que deslumbra, en lugar de pensar que debiera desarrollarse de manera directa en las relaciones interpersonales de los pequeños círculos y grupos sociales y, después, hacia arriba, hasta ese círculo más amplio que coincide con la colectividad nacional.
Esta es la historia:
En noviembre de 1999, la SCJN creó a la comisión redactora de la nueva Ley de Amparo, quedando integrada por: 2 ministros de la Corte -Humberto Román Palacios, coordinador general y Juan Silva Meza-; 2 magistrados de circuito -César Esquinca Muñoa y Manuel Ernesto Saloma Vera-; 2 académicos -Héctor Fix-Zamudio y José Ramón Cossío Díaz- y 2 abogados postulantes -Javier Quijano Baz y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea-.
La comisión preparó un primer anteproyecto que quedó concluido en agosto de 2000, el cual fue sometido a discusión de la comunidad jurídica y la sociedad en noviembre de ese mismo año, en el marco del Congreso Nacional de Juristas en Mérida, Yucatán. A la par, se realizaron diversos actos académicos con el objeto de discutir el proyecto de nueva ley.
En marzo de 2001, la comisión redactora entregó a la Corte el segundo proyecto que recogía las diversas inquietudes expresadas por la comunidad jurídica nacional, propuesta que fue revisada por el Pleno durante un mes, modificada y ajustada, para posteriormente, enviarla a los poderes Ejecutivo y Legislativo federales.
A la llegada del presidente Fox y ante una nueva realidad democrática, en medio de un Congreso de la Unión dividido y sin mayorías legislativas claras, la parálisis parlamentaria que caracterizó a ese sexenio llevó al proyecto de la Ley de Amparo al cajón del olvido, donde permaneció relegado hasta el 2013 -12 años-.
Con la coyuntura política del “Mexican Moment” en el 2013 –así denominó The Economist al primer año de gobierno del presidente Peña Nieto-, que exigía celeridad para la aprobación de reformas legislativas denominadas: “estructurales”, los grupos políticos retomaron el proyecto de 2001, el cual fue remozado con la incorporación de un conjunto de jurisprudencias emitidas por la Corte, para finalmente entrar en vigor ese mismo año.
A pesar de estar conformada por algunos de los juristas más importantes de nuestro país –incluido el actual Ministro presidente de la SCJN-, en aquel lejano 1999 era imposible prever: i. que el paradigma de derechos humanos cambiaría drásticamente con la reforma de 2011; ii. que los regímenes democráticos entrarían en crisis, lo que daría lugar a una revitalización de la democracia en la vertiente sustantiva; iii. que las desigualdades sociales y económicas crecerían cada vez más; iv. que las sociedades serían tan plurales y diversas, abriendo con ello esferas de protección compleja y diferenciada nunca antes vistas en las sociedades homogéneas posteriores a la segunda mitad del siglo XX; v. que surgirían con enorme fuerza y legitimidad grupos minoritarios en defensa y reivindicación de sus derechos; y, vi. que el mundo se volvería maleable y líquido, en términos de Zygmunt Bauman, con sociedades hipercomunicadas e hiperestimuladas.
Finalmente, se aprobó una ley con una visión del siglo pasado -1999-, que ninguna relación guarda con la realidad social, política, económica y jurídica del México de 2022, especialmente a partir de la reforma constitucional en derechos humanos de 2011, y la incorporación de la convencionalidad en nuestro ordenamiento jurídico como parámetro de control que ha hecho de los órganos de amparo auténticos garantes de los derechos humanos trasnacionales.
En 23 años el mundo se deconstruyó desde la perspectiva sociológica y política, como lo viene explicando desde hace al menos un lustro Ferrajoli; ello, aunado a la irradiación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, nos llevan a considerar que la Ley de Amparo nació obsoleta, y que el amparo no funciona adecuadamente para proteger los derechos humanos en México, a la luz de los estándares que sobre el recurso efectivo ha fijado la Corte-IDH mediante una robusta jurisprudencia que da cuenta del sentido y alcance del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
¿Cuál es la doctrina de la Corte-IDH al respecto? En síntesis, entre muchas otras, en las resoluciones de los casos: Godínez Cruz v. Honduras, Velásquez Rodríguez v. Honduras, Barrios Altos v. Perú y Cantos v. Argentina, el tribunal interamericano ha dicho que el acceso a la justicia a través de un recurso efectivo no queda satisfecho con la simple existencia formal de un medio de defensa o impugnación, sino que este debe ser: i. de fácil acceso; ii. de pronta resolución; y, iii. efectivo para remediar la vulneración a los derechos humanos en cuestión.
Este no es el caso del amparo, pues éste no es de fácil acceso, tampoco de resolución expedita, ni mucho menos de reparación eficaz, considerando sobre todo el complejo y dilatado procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley, el cual se ha aletargado aún más con los criterios de la Suprema Corte de Justicia.
Desde la óptica del Derecho Procesal Constitucional, Mauro Cappelletti y Garth Bryant, advirtieron una serie de obstáculos analíticos que impiden que un recurso o medio de defensa sea efectivo -ideas que coinciden con la doctrina sentada por la Corte-IDH-, algunos de los cuales son aplicables a la estructura normativa y práctica del amparo, como se verá enseguida.
1. Procesos técnicos que hacen inaccesibles y costosos los litigios. El amparo es un medio de control de constitucionalidad construido en 2 vías, a través de las cuales se pueden impugnar una diversidad de actos de autoridad e inclusive de particulares, con cargas procesales amplias, supuestos de competencia, reglas procesales con excepciones legales y jurisprudenciales complejas, diversos recursos e incidentes -incluyendo el de suspensión que tiene una complejidad importante y reglas propias-, así como otros principios como el de estricto derecho, elementos que constituyen un obstáculo para que cualquier persona pueda acceder a la justicia constitucional en defensa de sus derechos humanos. Estamos ante un recurso de élite al que puede acceder quien cuente no solo con un conocimiento legal básico, sino inclusive especializado, de ahí que el amparo no es de fácil acceso.
2. La duración de los procesos y los retrasos injustificados.El Ministro en retiro Genaro Góngora Pimentel, tras haber sido presidente de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal de 1999 a 2002, externó su preocupación hace más de 15 años sobre este tema, señalando que como consecuencia de la técnica jurídica y prácticas judiciales añejas con las que están acostumbrados a trabajar los tribunales del Poder Judicial de la Federación, la visión es que el proceso de amparo requiere de tiempo para desarrollarse adecuadamente, lo que da como resultado una maquinaria judicial que camina despacio en contravención del mandato de justicia pronta y efectiva del artículo 17 constitucional, pues para cuando se dicta una sentencia y, más aún, se alcanza su adecuado cumplimiento, el tiempo trascurrido ha privado por completo de eficacia a la protección constitucional concedida. Esto hace que el amparo no sea de pronta resolución, ni de efectiva reparación a las violaciones reclamadas.
A esta práctica añeja tenemos que agregar, además, la carga excesiva que tienen los tribunales de amparo en el país, pues de acuerdo con la estadística presentada en el informe de labores del Ministro presidente de la SCJN correspondiente al 2021, entre el 16 de noviembre de 2020 y el 15 de noviembre de 2021, los órganos del Poder Judicial de la Federación recibieron 1,082,702 –un millón ochenta y dos mil setecientos dos- asuntos.
3. Las asimetrías entre las partes.El amparo tiene la configuración de un proceso en el que al parecer contienden partes que se encuentran en una idéntica posición jurídica y material, como si se tratara de un proceso civil o mercantil. Desde la mirada de los derechos humanos, el amparo como cualquier otro recurso instrumentado para su defensa, debe partir de la premisa de que, en la mayoría de los supuestos, las relaciones jurídicas entre el Estado y las personas son profundamente asimétricas, en atención a que las autoridades ejercen facultades de poder e imperio que como externara en su día don Héctor Fix-Zamudio, pueden alcanzar una intensidad que mermen de manera sustantiva los derechos humanos, pudiendo llegar al extremo de afectarlos de forma irreparable.
Lo mismo puede decirse de la relación que llega a presentarse entre la parte quejosa y la tercero perjudicada, pues no en pocas ocasiones alguna de ellas cuenta con una mejor posición económica que le permite lograr una asistencia jurídica con la cual alcanza una ventaja en el juicio. Es innegable que las personas y organizaciones que poseen recursos económicos considerables o relativamente altos, pueden utilizarlos para litigar y ampliar su ventaja en la defensa de sus pretensiones.
Ante este estado de la cuestión, ¿qué debemos hacer para que el amparo funcione?
Considerar la conveniencia de expedir una nueva Ley de Amparo que prevea, al menos, los siguientes aspectos:
1. Que sea una auténtica vía colectiva —class action— para defender a grupos de personas que han sufrido individualmente un mismo perjuicio. Actualmente, las reglas del interés legítimo son insuficientes para proteger ciertos derechos humanos de estructura difusa, porque no existe el reconocimiento de efectos inter comunis —entre los afectados— y su relación con el principio de relatividad —solamente protege a quien promueve—.
2. Reestructurar el proceso del amparo —especialmente el indirecto—, reconociendo, en primer lugar, que la parte quejosa y las autoridades responsables juegan en una relación completamente asimétrica, lo que debe impactar en distintos principios y reglas que regulan al medio de control; y, en segundo, lugar, estableciendo los principios de celeridad procesal, oralidad —incluiría hacer públicos los alegatos—, inmediación y concentración, previendo plazos mucho más breves que permitan la resolución efectiva de los asuntos en un lapso no mayor a 30 días, con miras a que la sentencia se dicte, en la mayoría de los casos, al concluir la audiencia.
3. Reconocer sin titubeos a la suspensión no solo como medida con una función paralizante del acto reclamado, sino como providencia tutelar con efectos anticipatorios, es decir, como si se tratara de un auténtico amparo provisional, siempre que ello no implique constitución de derechos. Asimismo, debemos establecer parámetros adecuados para la suspensión ponderativa, reduciendo al mínimo la fuerza del orden público e interés social como causa eficiente para negar la suspensión en abstracto y como argumento genérico de las autoridades, para colocarlas como excepciones que pueden ser invocadas en aquellos asuntos en los que el otorgamiento de la providencia cautelar las afecte de manera auténtica y determinante.
4. Lograr que el amparo permita una protección eficaz de los derechos económicos, sociales y culturales y ambientales, para que éstos no constituyan meras normas programáticas y sean redimensionados como base para la disminución de las desigualdades sociales y enormes brechas de nuestra sociedad, instaurando un auténtico constitucionalismo transformador, a partir de criterios orientadores para su satisfacción presupuestaria. La Ley de Amparo debe contar con un capítulo especial para la procedencia del amparo frente a la tutela de los DESCA, estableciendo reglas procesales diferenciadas.
5. Disminuir el número de causas de improcedencia, dejando solamente aquellas que, conforme lo ha determinado la Corte-IDH en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, resulten estrictamente necesarias por razones de seguridad jurídica para la correcta y funcional administración de justicia.
6. Eliminar en todas las materias el principio de estricto derecho, siendo suficiente para lograr el pronunciamiento de los tribunales, que la ciudadanía exponga razonablemente una causa de pedir, señale el acto reclamado, los derechos vulnerados y por qué estima actualizada la afectación.
7. Disminuir el número de recursos e incidentes que actualmente ascienden aproximadamente a 12, lo que hace del amparo un recurso complicado para la mayoría de la sociedad, situación contraria a lo que debería ser su verdadera naturaleza de recurso efectivo.
8. Adoptar los modelos de interpretación constitucional actuales y sus reglas de aplicación, como los principios de proporcionalidad, razonabilidad, concordancia práctica, efecto útil, bloque de constitucionalidad y ley del peso, entre otros.
9. Establecer expresamente la figura de amicus curiae —amigo de la Corte—, dando especial intervención a entidades o personas que puedan aportar información en los ámbitos social, científico y tecnológico en los asuntos que así lo requieran.
10. Reajustar el sistema de precedente único obligatorio y la jurisprudencia, para extender su vinculatoriedad al ámbito legislativo y ejecutivo, en aquellos aspectos que ya hubiesen sido definidos por la Corte.
11. Instaurar en la ley una inclusión integral y equiparadora de todos aquellos grupos que se consideran vulnerables por su especial situación frente al ordenamiento jurídico.
En materia de protección de los derechos humanos las nociones de igualdad y de vulnerabilidad están estrechamente vinculadas. Son vulnerables quienes, por distintas razones, tienen obstáculos fácticos o jurídicos para enfrentar eventuales lesiones de sus derechos humanos.
Así, el género es la condición que determina que las mujeres, sin ser una minoría numérica, estén en situación de especial vulnerabilidad en lo que al respeto de sus derechos humanos se refiere.
La orientación sexual se convierte en la condición determinante de la vulnerabilidad de lesbianas, gais, bisexuales y personas transgénero y transexuales.
La edad hace de los menores y los adolescentes un grupo particularmente vulnerable debido a su invisibilidad jurídica y su alto grado de dependencia.
La discapacidad física, sensorial, mental e intelectual suponen barreras de acceso al pleno ejercicio de algunos derechos esenciales.
La pertenencia a etnias minoritarias implica la existencia de una cosmovisión, organización social o un bagaje cultural que llevan asociados la exclusión de esa minoría de las sociedades en las que están integradas.
La efectiva tutela de estos grupos vulnerables a través del amparo, exige la implementación de técnicas inclusivas y equiparadoras, centradas en la identificación y eliminación de barreras jurídicas.
12. Asentar de manera definitiva el formato único de sentencias ciudadanas, es otro enorme pendiente en la jurisdicción de amparo. El derecho al que tienen las personas para recibir una sentencia apegada a la Constitución y las leyes, no se contrapone con su emisión de forma clara y entendible, no solamente para quien solicita un amparo o es parte en ese proceso, sino para cualquier persona. Las sentencias deben ser descifrables para todas las personas, breves, sintéticas y con un lenguaje claro, pues ello genera confianza de la sociedad en los órganos de amparo –lo cual legitima a la justicia constitucional-.
13. Finalmente, instaurar un esquema eficiente en la reparación de las violaciones a derechos humanos, revitalizando el procedimiento de cumplimiento de las sentencias estimatorias de amparo, porque bajo el esquema actual, la reparación de los derechos violados no es adecuada.
Se atribuye al Ministro presidente de la SCJN, Arturo Zaldívar, una expresión sobre el cumplimiento de las sentencias en el amparo que podría enunciarse de la siguiente forma: si los fallos no son ejecutados de manera completa y pronta, éstos no sirven más que para ser enmarcados y colgarse en las casas de las personas que obtuvieron el amparo.
En la realidad de las relaciones tan asimétricas que existe en México entre las autoridades de cualquier poder u órgano y las personas, especialmente en esta época en la que los DDHH se perciben como un obstáculo jurídico para la toma de decisiones políticas, revitalizar el pensamiento del Presidente de la Corte sería muy relevante. Y es que frente al tema del cumplimiento de las sentencias la realidad es que tenemos varios obstáculos que impiden que la reparación a la violación de DDHH sea pronta y efectiva.
En primer lugar, el Título Tercero, Capítulo I, de la Ley de Amparo, que en el 2013 prometía enormes bondades, ha propiciado que los órganos del PJF tengan que realizar largas gestiones, requiriendo una y otra vez a las responsables y a sus superiores jerárquicos el cumplimiento de las resoluciones. Se trata de un procedimiento largo en el que interviene la cadena completa de instancias del Poder Judicial de la Federación, especialmente tratándose de los amparos otorgados en la vía indirecta, de modo que entre que causa ejecutoria una sentencia protectora y el asunto en inejecución llega a la SCJN, transcurren varios meses.
En segundo lugar, está el tema del entendimiento de los órganos judiciales sobre esta etapa tan relevante del proceso de amparo. En medio de la enorme carga de trabajo que tienen, como lo vimos en párrafos anteriores, pareciera que dan importancia solamente a la sustanciación y resolución de los juicios; sin embargo, todo su esfuerzo y lo que implica alcanzar una sentencia protectora se convierte en trabajo ineficaz, si mediante la interpretación y aplicación de los artículos 192 a 198 de la Ley de Amparo, los propios tribunales permiten que las autoridades den evasivas y burlen abiertamente lo ordenado en las resoluciones.
Los tribunales deben tener presente que la propia SCJN en la jurisprudencia 1a./J. 103/2017, ha establecido que el acceso a la justicia se compone de 3 etapas: i. la que corresponde al acceso propiamente a la jurisdicción, ii. otra que va desde el inicio del procedimiento hasta la última actuación; y, iii. una posterior al juicio, identificada con la eficacia de las resoluciones emitidas.
Es necesario repensar la actual configuración legal del procedimiento de cumplimiento de las sentencias en el amparo, pero mientras ello sucede, los órganos del PJF deben reflexionar sobre la importancia que tiene, no solamente para su propia labor, sino especialmente para la sociedad, que las sentencias que han determinado la violación a DDHH sean cumplidas de manera completa y expedita, porque de lo contrario, seguiremos en medio de amparos ilusorios.
Es innegable la insatisfacción generalizada sobre el funcionamiento del juicio de amparo, pues se trata de un medio de protección de derechos humanos atrasado, rezagado y que no responde a las necesidades del México actual. Si como se ha hecho en los últimos meses, quiere hablarse de una “gran reforma judicial”, esta solamente puede pasar por la adopción de una nueva Ley de Amparo que haga de este medio un auténtico recurso efectivo en los términos fijados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, de manera que acerque la justicia constitucional a la gente.
Todas las demás modificaciones son cuestiones secundarias que no impactan en el núcleo del acceso a la justicia y la eficaz defensa de los derechos humanos en nuestro país, por lo que el gran pendiente de la justicia constitucional en México aún está latente.