Sergio A. Villa
Tras la aprobación de la reforma judicial que introdujo cambios radicales en la columna vertebral del sistema judicial, surgen muchas inquietudes sobre la forma en que esta será operada, tanto a nivel federal, como la forma en que será incorporada por los Estados. Pero no solo eso, ya que se espera un sinnúmero de impugnaciones de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación y de los Poderes Judiciales de los Estados, así como diversas controversias constitucionales, lo que implica que el camino para que el tema quede zanjado será largo y sinuoso[1]; sobre todo si pensamos en que estos casos podrían trascender, una vez que concluyan las instancias internas, a los sistemas internacionales que pueden sujetar a nuestro país a su escrutinio, como acontece con el Sistema Interamericano (hablando de la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana) y el Sistema Universal (a través del Comité de Derechos Humanos).
Cualquiera que sea el camino, la principal de las cuestiones que podemos contemplar, es si realmente un precedente, interno o internacional, será respetado por nuestras autoridades. Esto lo manifiesto por un temor fundado en el hecho de que las autoridades legislativas (el Poder Reformador de la Constitución para ser exactos) incumplieron mandatos suspensionales que impedían la conclusión y publicación de la reforma constitucional, y, bien o mal, dichas decisiones, aunque por criticables que lo sean, gozaban de legalidad al no ser revertidas por un órgano competente para revocarlas. En otras condiciones, estaríamos hablando de procedimientos de responsabilidad penal, política y constitucional, así como de separaciones del cargo y procedimientos de desafuero, pero ahora parecería que el manto de relevancia jurídica y política que revestía a la suspensión del juicio de amparo, se redujo a cenizas y eso es sumamente peligroso para la defensa de los derechos humanos.
Lo que muchos esperan es que, a partir de este contexto, finalmente llegue el momento en que la Corte determine que una reforma constitucional puede ser inconstitucional o inconvencional. Y aunque esto es urgente, no podemos ser indiferentes a una verdad sabida: tantas causas legitimas que ameritaban un pronunciamiento con esas características y siempre se protegió con un celo intelectual hasta irritante, que lo constitucional no podía ser inconstitucional, por más alarmante que pudiera ser el fondo de la reforma. Detrás de esa afirmación hay una trampa; al menos recuerdo que así lo expresé en alguno de los párrafos del escrito que presentamos ante la Corte Interamericana en la defensa del caso García Rodríguez y otro vs México, en el que se expusieron varios ejemplos de lo que es un constitucionalismo tramposo, engañoso y ruin, caracterizado por llevar a la Constitución toda clase de cosas que se busca que no puedan ser revertidas, bajo la justificación de que los medios de control constitucional, no pueden declarar inconstitucional algo que está precisamente en la Constitución. ¡Vaya trabalenguas!
Cass Sustein escribió un formidable documento titulado “Acuerdos carentes de una teoría completa en derecho constitucional”[2], en el que describe cómo las personas pueden llegar a acuerdos sobre prácticas constitucionales o derechos específicos sin necesariamente compartir las mismas razones fundamentales o teorías subyacentes para esos acuerdos. “En casos difíciles, la gente puede ponerse de acuerdo en que cierta práctica es constitucional o no lo es, aun cuando las teorías que subyacen a sus juicios divergen abruptamente”[3], y mucho de nuestros constitucionalismos se construyen bajo esa dinámica de interacción volitiva, pero no por ello se arriba a resultados que siempre sean aceptados o cuyas conclusiones puedan considerarse que permiten una interacción social aceptable frente a fenómenos de indeterminación. Sustein nos alerta de algunos peligros de la aceptación de acuerdos carentes de una teoría completa en derecho constitucional, cuando señala que detrás de ellos existe la posibilidad de inconsistencias en la aplicación o la dificultad para resolver casos realmente difíciles. Si me lo permiten, yo afirmaría que entre líneas, nos convoca a reflexionar sobre si toda aquella construcción jurídica espontánea que se introduce a un documento constitucional, realmente cumple con una calificación objetiva para encontrarse dispuesta como parte de un acuerdo constitucional.
Es comprensible estar de acuerdo con la necesidad de recalibrar los mecanismos que sostienen nuestra democracia, entendida en un sentido amplio. Sin embargo, al explorar, resolver y aprobar medidas, no basta con coincidir en la urgencia de “hacer algo”. Es esencial construir consensos tanto para la acción como para el contenido. La urgencia por mejorar el sistema de justicia debe estar acompañada de un análisis profundo que asegure una teoría constitucional coherente y respetuosa de los derechos fundamentales.
De modo que detrás de la tan discutida reforma judicial, podría existir un acuerdo sobre la necesidad de hacer algo para redimensionar los alcances de la impartición de justicia, buscando que esta sea de la mejor calidad posible. Pero en lo que no podemos estar de acuerdo, es en que los cambios y nuevas medidas, no solo no tengan una teoría constitucional subyacente que sea consistente, sino que vaya en contra de precedentes nacionales e internacionales sostenidos por las teorías constitucionales mayormente aceptadas por las naciones, sobre lo que es una impartición de justicia imparcial y de calidad. Veo muy complicado que puedan estar en lo correcto las mayorías que aprobaron dicha reforma (y cuyo único elemento legitimador es apelar a una supuesta voluntad popular), y en lo incorrecto todas las expresiones contrarias a ella, pero quizás eso es solo mi percepción.
Dicho lo anterior, en este primer artículo de “cuestiones constitucionales que resultan inconvencionales”, quiero hablar sobre los aspectos de la reforma judicial que establecen algunos parámetros, sobre el régimen disciplinario de las personas Juzgadoras que precisamente, pese a estar en la Constitución, son nítidamente inconvencionales. Por cierto, la posibilidad de que pueda determinarse la inconvencionalidad de normas constitucionales, es un tema ya muy explorado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el caso particular de México, usted, estimado o estimada lectora, recordará que recientemente nuestro país fue condenado porque sus normas constitucionales disponen de las figuras del arraigo y la prisión preventiva oficiosa, las cuales, en palabras del Tribunal Interamericano, son incompatibles con el contenido y alcance de diversos derechos resguardados por la expresión de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
Contundentemente, se nos dijo que “cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y juezas, están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, sean estas de naturaleza constitucional o legal, por lo que – en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes- las magistraturas y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana, y en esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”[4] Es decir, podemos asegurar de manera muy simple, que todas las autoridades se encuentran compelidas a hacer prevalecer los derechos contenidos en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y la interpretación que realiza la Corte Interamericana de ese documento, sin que pueda invocarse como una justificación para eludir este deber internacional, que la Constitución dice “otra cosa”[5].
Bueno. Comencemos hablando del Tribunal de Disciplina Judicial. Al acercarme a las discusiones sobre la iniciativa de reforma, me pareció interesante que la función disciplinaria se desincorporara de las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal. La idea de tener un Tribunal autónomo, integrante del Poder Judicial de la Federación con competencia para resolver las cuestiones disciplinarias parecería algo idóneo, ya que se constituiría un órgano formal y materialmente jurisdiccional con una competencia especializada, porque dicho sea de paso, la responsabilidad administrativa respecto de autoridades jurisdiccionales, a diferencia de otros regímenes de responsabilidad, tiene sus “asegunes”. Pero toda esperanza de que esta instancia pudiera generar la reconfiguración del arquetipo de responsabilidades de las personas Juzgadoras, se desvanece en casi todas las líneas que conforman el nuevo texto del artículo 100 de la Constitución.
Primero, considero que no se satisface la exigencia de que dicho tribunal pueda considerarse imparcial para los fines que fue creado. En términos generales, el artículo 100 establece que el Tribunal de Disciplina actuará en Pleno o en Comisiones; para ello, en determinados casos el Pleno será la autoridad substanciadora de los procedimientos disciplinarios, y además tendrá competencia para resolver como segunda instancia en los casos que así se exija. Por otro lado, el Tribunal echara mano de comisiones conformadas por tres de sus integrantes, para desahogar el procedimiento de responsabilidades administrativas en primera instancia como autoridad substanciadora y resolutora en los asuntos en que así se determine. En cualquiera de los casos, podrá ordenar oficiosamente o por denuncia el inicio de investigaciones, atraer procedimientos relacionados con faltas graves o hechos que las leyes señalen como delitos, ordenar medidas cautelares y de apremio y sancionar a las personas servidoras públicas que incurran en actos u omisiones contrarias a la ley. Ese Tribunal conducirá sus investigaciones a través de una unidad responsable de integrar y presentar al Pleno o a sus comisiones los informes de probable responsabilidad, para lo cual podrá ordenar la recolección de indicios y medios de prueba, requerir información y documentación, realizar inspecciones, llamar a comparecer y apercibir a personas que aporten elementos de prueba, solicitar medidas cautelares y de apremio para el desarrollo de sus investigaciones, entre otras que determinen las leyes. Básicamente esa es una descripción en términos generales de cómo funcionará el Tribunal en lo tocante a la materia disciplinaria.
Ahora, si lo pensamos, la misma entidad que ordena y controla la investigación en el procedimiento de responsabilidad, es la que substanciará y además, resolverá el propio procedimiento. No existe autonomía entre el Tribunal y esa unidad a que se refieren, porque la propia Constitución señala que sus investigaciones las conducirá (el Tribunal) a través de dichas unidades. La Constitución no indica que existirá una unidad, autónoma e independiente encargada de la investigación de las posibles causas de responsabilidad, de modo que, inclusive, podemos afirmar que estas unidades estarán subordinadas al Tribunal. Esto es importante, porque implica que la modificación constitucional es inconvencional, y para sostener esa afirmación, es pertinente recordar que en el caso Petro Urrego vs Colombia, la Corte Interamericana dijo que la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, no es en sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados a estos últimos[6]. Esto significa que los procedimientos seguidos ante dicho Tribunal serán conocidos y resueltos por una autoridad a la que no se puede considerar que sea imparcial conforme al estándar del caso Petro Urrego. Un despropósito e incumplimiento de obligaciones internacionales.
Otra cuestión que llama mi atención es la inatacabilidad de las decisiones de ese Tribunal. El propio artículo 100 señala que las decisiones del Tribunal serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno en contra de estas. Previo a esta reforma, ese artículo contemplaba un régimen de inimpugnabilidad en contra de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, pero con excepciones, puesto que las resoluciones que versaran sobre adscripción, ratificación y remoción de Magistradas, Magistrados, Juezas y Jueces, podrían ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sobre esto, debemos apuntar una primera inconsistencia, pues la disposición sub examine señala en términos generales que no podrán ser recurridas las resoluciones del Tribunal de Disciplina, sin establecer concretamente qué tipo de resoluciones de todas aquellas que sea posible que emita dicho Tribunal, se encontrarán revestidas de esa característica. Esto puede ser considerado una restricción en términos absolutos que es contraria al contenido y alcance del derecho a la protección judicial y las garantías judiciales, que se encuentran resguardadas por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Y es que es importante mencionar que nuestro país ya ha sido condenado por una cuestión relacionada con la disponibilidad y efectividad de mecanismos de protección judicial, como aconteció en el caso Castañeda Gutman, cuyos estándares estimo que son transgredidos con la inatacabilidad dispuesta en ese artículo 100 de la Constitución. En dicho caso, la Corte Interamericana señaló que “el sentido de la protección otorgada por el artículo 25 de la Convención es la posibilidad real de acceder a un recurso judicial para que la autoridad competente y capaz de emitir una decisión vinculante determine si ha habido o no una violación a algún derecho que la persona que reclama estima tener y que, en caso de ser encontrada una violación, el recurso sea útil para restituir al interesado en el goce de su derecho y repararlo”. En dicho caso, “también se dijo que la inexistencia de un recurso efectivo constituyó una violación de la Convención por el Estado Parte, y un incumplimiento de su deber de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivos los derechos establecidos en la Convención, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de dicho tratado”, de tal manera que al no preverse la posibilidad de recurrir las decisiones del Tribunal de Disciplina, se constituye una violación a esas obligaciones internacionales. Pero exploremos otras perspectivas.
No pierdo de vista que la reforma señala que el Pleno del Tribunal podrá actuar como “segunda instancia en los asuntos de su competencia”, lo que parecería significar que podría actuar como una especie de instancia revisora, pero aún así, considero que no se satisface el estándar de protección de los derechos contenidos en esos artículos 8 y 25 de la Convención. En este punto, considero importante referirnos al caso Maldonado Ordóñez vs Guatemala, ya que este se relaciona con un procedimiento de responsabilidad administrativa, en el que el Tribunal Interamericano señaló qué garantías deben ser respetadas acorde a lo que indica el artículo 8 de la Convención. Concretamente, la Corte determinó que “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” [7]. La importancia de esta decisión, para los fines de este artículo, reside en que la Corte realizó una recopilación de sus precedentes, en los que determinó la aplicabilidad del cardinal h, del artículo 8.2 de la Convención, en casos que no se refieren estrictamente a la materia penal, pues, en consideración de la Corte, dicha disposición debe extenderse a procesos administrativos ante autoridades estatales y a procesos judiciales de carácter no penal en el ámbito constitucional, administrativo y laboral[8]. Ese literal del artículo 8 de la Convención, señala que toda persona tiene derecho a “recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”, de modo que determinar la inatacabilidad de las resoluciones del Tribunal resulta en si misma inconvencional, pero, además, aún y cuando pudiera existir algún tipo de vía para la revisión de las decisiones dictadas por el Tribunal, no se superaría el estándar de competencia para conocer el medio de defensa por un juez o tribunal superior, ya que, si bien las decisiones de las Comisiones integrantes del Tribunal podrían ser revisadas por el Pleno, esa Corporación no puede considerarse una instancia superior, pues sería tanto como considerar que entre los Magistrados y Magistradas de la misma entidad, habría jerarquía, lo que es incorrecto y por ende, no lograría satisfacerse el grado de protección que exige el inciso h, del artículo 8.2 de la Convención.
Ahora, desde la perspectiva especial sobre las garantías de autonomía e independencia judicial, igualmente hay un incumplimiento con motivo de esta inatacabilidad. Los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, confirmados por la Asamblea General de la ONU en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985, señalan con nitidez, que “las decisiones que se adopten en los procedimientos disciplinarios, de suspensión o de separación del cargo estarán sujetas a una revisión independiente”, y solo podrán estar exceptuadas de dicho principio de revisión, “las decisiones del tribunal supremo y las del órgano legislativo en los procedimientos de recusación o similares”. Lo anterior implica que debe resguardarse el derecho de que las resoluciones dictadas en esos procedimientos puedan ser revisadas por un órgano distinto de aquel que las dictó, lo cual en este caso no acontecería. Si luego enfocamos nuestra atención en la segunda de las partes que integran ese principio número 20 que cité anteriormente, podemos apreciar que el principio de revisión puede quedar exceptuado cuando la decisión proviene de la máxima autoridad jurisdiccional de un país, que indiscutiblemente en nuestro caso sería la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero finalmente, a diferencia de lo que acontecía con el texto del artículo 100 antes de la reforma judicial, ahora, ni siquiera la Corte puede revisar dichas decisiones, de modo que en materia disciplinaria judicial se ha constituido un órgano meta-constitucional, alejado del necesario escrutinio constitucional de sus decisiones en una sociedad cimentada en los pilares de la democracia y el Estado de derecho. Habrá seguramente choque de trenes en algún momento.
Inclusive, podemos reforzar toda esta perspectiva si pensamos en que, hasta las resoluciones dictadas en un juicio político seguido en contra de personas Juzgadoras por parte de cuerpos legislativos, deben ser revisadas acorde a lo que ha determinado la Corte Interamericana en un sinnúmero de casos como Ríos Avalos y otro vs Paraguay, Tribunal Constitucional vs Perú, Tribunal Constitucional vs Ecuador, Rico vs Argentina, entre otros. Entonces me pregunto: ¿Por qué las dictadas por el Tribunal de Disciplina Judicial no pueden impugnarse? Así es como pretenden controlar de forma concentrada a la judicatura federal, y sobre esto continuaremos dialogando.
[1] Aunque hay algunos ingenuos que creen que todo está resuelto.
[2] El nombre original del texto es Incompletely Theorized Agreements in Constitutional Law.
[3] Sustein, Cass, Acuerdos carentes de una teoría completa en derecho constitucional, para su consulta en su idioma original y su traducción en los siguientes enlaces: https://chicagounbound.uchicago.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1149&context=public_law_and_legal_theory y https://www.icesi.edu.co/revistas/index.php/precedente/article/view/1423/1820#:~:text=Los%20acuerdos%20carentes%20de%20teor%C3%ADa,respeto%20mutuo%20entre%20las%20personas.
[4] Corte IDH. Caso García Rodríguez y otro Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de enero de 2023. Serie C No. 482, párr. 303.
[5] Aquí vale recordar el texto del artículo 27 de la Convención de Viena Sobre el Derechos Internacional de los Tratados: “27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.”
[6] Cfr. Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2020. Serie C No. 406, párr. 129.
[7] Corte IDH. Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr. 71.
[8] Ídem, párr. 74.