Mtro. Miguel Ángel Córdova Álvarez
Buscar la intención del legislador es común al interpretar las leyes; especialmente frente a disposiciones vagas o ambiguas. Sin embargo, identificar la intención del legislador es problemático.
Esto obedece a que las legislaturas son órganos colegiados. Cada integrante tiene intenciones individuales, distintas y potencialmente contradictorias con las del resto. Por eso, no es posible reconstruir una intención legislativa única; en todo caso la intención del legislador es una idealización.[1]
Por otro lado, porque en las exposiciones de motivos sólo encontraremos la intención del autor de la iniciativa de ley. Esto no es de gran utilidad porque la exposición de motivos sólo es un discurso justificatorio y prelegislativo, pero que carece de valor normativo en términos constitucionales.
Entonces, parece que buscar la intención del legislador es una excusa para evadir la fuerza normativa del texto de la ley.[2] Esto tiene implicaciones antidemocráticas y autoritarias, aunque éstas no sean obvias. Veamos por qué.
A. La intención subjetiva del legislador no debe guiar la interpretación de las leyes
A.1 No es posible identificar la intención del legislador.
Aharon Barak distingue entre el propósito de la norma, y la intención de su autor (el legislador).[3] Si el autor de la norma es un individuo, el propósito de la norma es idéntico a la intención de su autor y por tanto es fácil identificar la intención del legislador; tal es el caso de un testamento. Pero las leyes son producto de un proceso más complejo.
En éste interviene el autor de la iniciativa, que puede ser el presidente, o uno o varios legisladores del mismo grupo político, o un grupo heterogéneo de legisladores con convicciones políticas potencialmente opuestas.
Luego, en ambas Cámaras, comienzan los debates y las discusiones de la norma sometida al proceso legislativo. Este debate busca minimizar el riesgo de expedir leyes inconstuitucionales o violatorias de derechos humanos, mediante la representación de distintas posturas políticas.[4]
Jeremy Waldron resalta que la naturaleza colegiada de los órganos legislativos, dificulta identificar la voluntad del legislador. Y es que como las legislaturas tienen cientos de integrantes, con opiniones y motivaciones radicalmente diversos –y generalmente, políticamente diversos–, la idea de una sola voluntad legislativa carece de sentido.[5] Igualmente, Nino afirma que la idea de la voluntad del legislador es una idealización.[6]
Esto no significa que las y los legisladores no tengan aspiraciones individuales identificables; de hecho las tienen y es posible indentificarlas.[7] Pero, a menos que aceptemos que –de alguna forma extraña– es posible sumar esas aspiraciones individuales, tenemos que admitir que no hay manera de relacionar las intenciones particulares de cada legislador y obtener una sola voluntad uniforme.[8]
A.2 Interpretar las leyes a la luz de la intención del legislador es antidemocrático
La idea de la intención del legislador homologa la intención de la mayoría de los legisladores con la intención del Congreso. Esto desconoce que el Congreso es –en realidad– un órgano colegiado que, por su naturaleza, no puede tener una única intención.
En ese sentido, usar la intención legislativa como herramienta hermenéutica desconoce el carácter democrático del procedimiento de creación de leyes. Específicamente, porque nulifica el papel de las minorías legislativas.
En el texto legal aprobado, no están plasmadas las intenciones de la minoría, salvo que éste sea el producto de una negociación entre distintas facciones parlamentarias;[9] y si ese fuera el caso –al estilo de lo que Cass Sunstein llama incompletely theorized agreements–[10] buscar la intención de la mayoría sería contrario a la intención de la mayoría.
Por eso, el Estado de Derecho defiende la idea del gobierno de las leyes, no de las intenciones del legislador.[11] Y son las leyes las que delimitan el alcance del poder público, no las intenciones de sus autores.
B. Las exposiciones de motivos no tienen valor normativo
B.1 Las exposiciones de motivos sólo nos dicen la intención del autor de la iniciativa de ley
Estudiar la exposición de motivos privilegia el estudio de la intención del autor de la iniciativa sobre el texto legal aprobado, y publicado al final del procedimiento legislativo. Si bien las exposiciones de motivos son un discurso político que justifica la necesidad de crear una nueva disposición legal, o modificar, o suprimir una ya existente,[12] eso no significa que deban tener alguna relevancia para determinar el contenido normativo de una disposición legal.
Entonces, si no existen razones jurídicas para que la intención del autor de la iniciativa afecte la actividad interpretativa, entonces las razones deben ser de otro tipo.
En el caso mexicano, el recurso a las exposiciones de motivos durante la interpretación de las leyes obedece a razones político-institucionales. Específicamente, buscar la intención del autor de la iniciativa de ley se explica a partir de la influencia del presidente en el proceso legislativo.[13]
En efecto –aunque esta situación ha cambiado después del año 2000–[14] buena parte de las iniciativas de ley son presentadas por el poder ejecutivo. Y si el presidente tiene el respaldo de su partido en el congreso, sus iniciativas son aprobadas rápidamente y con pocos cambios.
En ese sentido, si sumamos la relevancia política-institucional del presidente, el respaldo de su partido en el congreso, y su influencia moral en los legisladores,[15] el resultado del proceso legislativo es un proceso de legalización de la voluntad del presidente. De allí que el ejecutivo sea, de hecho, el gran legislador[16] y por eso su intención puede y debe guiar la interpretación de las leyes.
Y si existen dudas sobre el significado de una disposición legal, buscar la intención del autor de la norma parece algo natural. Identificar la intención del autor de la iniciativa de ley –elevada a estatus obligatorio mediante el procedimiento legislativo– parece la mejor solución para frente a los problemas de ambigüedad y vaguedad normativa.
B.2 Usar las exposiciones de motivos como herramienta hermenéutica resta fuerza normativa a las leyes.
El uso de las exposiciones de motivos durante la actividad interpretativa es también incompatible con el paradigma del Estado de Derecho.
Las exposiciones de motivos pueden aclarar el significado de expresiones ambiguas o vagas en los textos legales, pero su utilidad no se extiende más allá de esta posibilidad. Sin embargo, las exposiciones de motivos sí pueden usarse para justificar una interpretación que se aparta del texto aprobado por la legislatura; [17] y esto es problemático porque desconoce el valor normativo del texto de la ley en favor de consideraciones políticas.
En ese sentido, la estructura constitucional del proceso legislativo apunta a no otorgar ningún valor normativo a las exposiciones de motivos.[18] Esto obedece a que las disposiciones que adquieren el carácter de obligatorias y generales, son aquellas que superan el proceso legislativo en su totalidad, y posteriormente son publicadas en el diario oficial (art. 72 de la CPEUM).
Por lo tanto, si sólo el texto de las leyes tiene carácter normativo, el recurso a la exposición de motivos debe limitarse a aclarar el significado de expresiones vagas o ambiguas. Sin embargo, incluso en este caso no parece que sea un recurso capaz de resolver demasiados problemas.
En efecto, Eskridge, Frickley y Garret afirman que el uso de las exposiciones de motivos está condicionado a su fiabilidad. Una exposición de motivos es fiable cuando confirma el significado literal del texto de la norma; pero eso no ayuda demasiado porque simplemente confirma lo que el intérprete ya sabe. Por otro lado, la exposición de motivos se vuelve útil cuando aclara una posición que no está resuelta por el texto legal; sin embargo, en este caso la exposición de motivos no es fiable.[19]
En el peor de los casos, privilegiar el contenido de la exposición de motivos por encima del texto legal equivale a darle fuerza de ley a la voluntad quien presente la iniciativa. Si fue el presidente, se trata de una violación a la división de poderes;[20] y si fue un grupo legislativo, o un legislador a título individual, se trata de un acto antidemocrático.[21]
C. Conclusiones
Identificar la intención del legislador es una empresa difícil y poco útil en la interpretación de las leyes. A menos que el propósito de esa búsqueda sea evadir la fuerza normativa de la ley.
Esto obedece a que la intención del legislador es una idealización. En efecto, un órgano colegiado integrado por cientos de personas con motivaciones potencialmente opuestas no puede tener una intención. Por lo tanto, interpretar las leyes desde una idealización equivale a un intento de dotar de fuerza normativa a las convicciones morales del intérprete.[22] Esto es antidemocrático, pues implica un rechazo frontal al proceso democrático y deliberativo de creación de las leyes.
Por otro lado, interpretar las leyes a la luz de la exposición de motivos busca dotar de fuerza normativa al discurso político justificatorio del autor de la iniciativa. Esta práctica tiene su origen en un presidencialismo exacerbado que, de perpetuarse, resulta en una práctica contraria al principio de división de poderes.
- Nino, Carlos Santiago. Fundamentos de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Astrea, 2017, p. 87. ↑
- Cfr. Gorsuch, Neil, et al. A Republic, If you can keep it, Nueva York, Crown Forum, 2019, p. 130 y ss; García Amado, Juan Antonio. Razonamiento Jurídico y Argumentación, Perú, Zela Editorial, 2017, p. 302; Scalia, Antonin. A matter of interpretation. Federal Courts an the Law, Nueva Jersey, Princetown University Press, 1997, p. 17. ↑
- Barak, Aharon. Purposive Interpretation in Law, trad. de Sari Bashi, Nueva Jersey, Princeton University Press, 2007, p. 86. ↑
- Cfr. Nino, Carlos Santiago. Introducción al Análisis del Derecho, Barcelona, Ariel, 2013, p. 419. ↑
- Waldron, Jeremy. The Dignity of Legislation, Nueva York, Cambridge University Press, 1999, p. 27 ↑
- Nino, Carlos Santiago. Fundamentos de Derecho Constitucional, Op. Cit., p. 87. ↑
- Barak, Aharon. Purposive Interpretation in Law, Op. Cit., p. 134. ↑
- Waldron, Jeremy. The Dignity of Legislation, Op. Cit., p. 28. ↑
- Barak, Aharon. Purposive Interpretation in Law, Op. Ci.t, p. 86. ↑
- Sunstein, Cass. Legal Reasoning and Political Conflict, 2a ed., Nueva York, Oxford University Press, 2018, ↑
- Cfr. Scalia, Antonin. A matter of interpretation…, Op. Cit., p. 17. ↑
- Cfr. Atienza, Manuel. Argumentación Legislativa, Buenos Aires, Astrea, 2019, p. 44 y ss. ↑
- Cfr. Zamora, Stephen y Cossío, José Ramón. “Mexican constitutionalism after presidencialismo”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 4, Número 2, Abril 2006, p. 415. ↑
- Nacif, Benito. “The Fall of the Dominant Presidency: Lawmaking under divided government in México”, en Ai Camp, Roderic. The Oxford Handbook of Mexican Politics, Nueva York, Oxford University Press, 2012, p. 234 y ss. ↑
- Cfr. Carpizo, Jorge. El presidencialismo mexicano, 2ª ed., México D.F., Siglo XXI Editores, 2002, p. 86. ↑
- Cfr. Cossío, José Ramón. Dogmática Constitucional y Régimen Autoritario, 3ª ed., México D.F., Fontamara, 2016, p. 68. ↑
- Eskridge, William N, et al. Eskridge, William N, et al. Legislation and Statutory Interpretation, 2ª ed., Nueva York, Foundation Press, 2006, p. 306. ↑
- Gorsuch, Neil, et al. A Republic, If you can keep it, Op. Cit., p. 130 y ss. ↑
- Eskridge, William N, et al. Legislation and Statutory Interpretation, Op. Cit., p. 309. ↑
- Cfr. Cfr. Cossío, José Ramón. Dogmática Constitucional y Régimen Autoritario, Op. Cit.; Cfr. Möllers, Christoph. “Separation of Powers” en Masterman, Roger y Schütze, Robert (eds.) The Cambridge Companion to Comparative Constitutional Law, Nueva York, Cambridge University Press, 2019. ↑
- Cfr. Gorsuch, Neil, et al. A Republic, If you can keep it, Op. Cit; Scalia, Antonin y Garner, Bryan A. Reading Law: The Interpretation of Legal Texts, St. Paul, Thomson/West, 2012, p. 343 y ss. ↑
- Cfr. Barak, Aharon. Purposive Interpretation in Law, Op. Cit., p. 280. ↑