Control Primario de Convencionalidad Universal | Paréntesis Legal

Control Primario de Convencionalidad Universal

 

René Cosme Ramos Limón

“La principal función de un tribunal constitucional en una democracia no consiste en corregir los errores de los tribunales menores… La función de un tribunal constitucional es más amplia: ejercer una acción correctiva de todo el sistema. Esta acción correctiva se debe enfocar en dos principales problemas: cerrar la brecha entre el derecho y la sociedad, y proteger la democracia”.

Aharon Barak[1]

Mucho se ha escrito respecto del control de convencionalidad, su génesis, evolución, aplicación, restricciones, elementos, su recepción por nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación y así un largo etcétera, por lo que este espacio no pretende analizar a detalle todos aquellos elementos complejos ni generar un galimatías, no obstante el título del presente artículo ya suena de por sí engorroso; sino más bien enfocarse en un aspecto poco señalado: el ejercicio del control de convencionalidad no debe limitarse a los instrumentos de protección de derechos humanos de la región.

Han pasado ya poco más de 17 años desde que el ilustre jurista Sergio García Ramírez esbozó en sus célebres votos concurrentes de las sentencias Myrna Mack Chang vs. Guatemala[2], Tibi vs. Ecuador[3], y López Álvarez vs. Honduras[4], lo que habría de llegar a ser el control de convencionalidad como lo conocemos hoy en día, figura que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) adoptó y decidió incluir como parte de su acervo jurisprudencial a través del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile[5] en el año 2006.

Desde aquel momento, la figura del control de convencionalidad dentro de la jurisprudencia de la Corte IDH daría cuenta de más de 30 casos contenciosos en los que ésta se ha pronunciado y ha incluido elementos al mismo en sentencias que involucran la responsabilidad internacional de más de 16 Estado distintos[6] al día de hoy.

La Corte IDH lo definió como una institución que se utiliza para aplicar el Derecho Internacional, en este caso el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante DIDH), y específicamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y sus fuentes, incluyendo la jurisprudencia de la Corte IDH[7], cabe hacer la precisión, en los Estados parte de la CADH.

De ésta forma, el concepto fue adquiriendo elementos importantes a través del tiempo ya que, en su inicio se obligaba a su ejercicio solo al Poder Judicial; en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, se establece el carácter ex officio por parte de Poder judicial en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes para aplicarlo[8]; en Cabrera García y Montiel Flores vs. México, se estableció que no solo los jueces están obligados a ejercer un control de convencionalidad, sino “los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles”[9]; en el caso Gelman vs. Uruguay la Corte IDH señaló que en “las instancias democráticas… también debe primar un control de convencionalidad”[10]; transitando hasta el caso Petro Urrego vs. Colombia para establecer que todo poder, órgano o autoridad del Estado parte de la CADH, deben controlar que los derechos humanos sean respetados y garantizados, previniendo sus potenciales violaciones, ya que un adecuado control de convencionalidad garantiza que las autoridades nacionales sean garantes de los derechos humanos de fuente internacional[11].

Y es justo en esta última parte, “garantes de los derechos de fuente internacional”, en la que me gustaría centrar la atención de este espacio, ya que hay que decirlo con todas sus letras, el alcance y protección del DIDH en el Estado mexicano no se agota en la CADH y los demás instrumentos pertenecientes al Sistema Interamericano de Derecho Humanos (en adelante SIDH), sino que se extiende a todos los tratados en materia de derechos humanos ratificados en nuestro país, sean de carácter Regional, Universal o Específicos.

México es uno de los países que más tratados en materia de derechos humanos ha firmado y ratificado alrededor de todo el mundo y que van de la protección de derechos de corte civil y político, hasta los económicos, sociales culturales y ambientales, contemplando también tratados e instrumentos de protección específica para mujeres, niñas, niños, adolescentes y adultos mayores, por mencionar algunos.

Consecuentemente, la vocación del control primario de convencionalidad universal, entendido este como el que debe ser realizado en sede nacional, no puede limitarse a una visión Regional, es decir, no podemos acotar el ejercicio de dicho control para lograr el sometimiento del Estado mexicano únicamente al cumplimiento del corpus iuris interamericano y las resoluciones e interpretaciones sostenidas por los órganos correspondientes dentro del SIDH, específicamente de la Corte IDH en cualquiera que sea la función que se encuentre desarrollando[12], sino que debemos de atender la naturaleza del término “convencionalidad” de una manera amplia, lata, y no a una forma restringida en razón de la Región.

Para advertir lo anterior basta ingresar al Semanario Judicial de la Federación y curiosear en los criterios que incluyan la frase “control de convencionalidad” para poder percatarse que el Poder Judicial de la Federación ha limitado la operatividad del control de convencionalidad a que se actualice alguna violación a la CADH, y los pocos criterios que mencionan violaciones a tratados gestados por la Organización de las Naciones Unidas siempre están vinculadas con otra violación a la CADH o algún otro instrumento del SIDH, salvo por dos criterios con número de registro 2001740 y 2001384 que pude advertir.

Podemos estar de acuerdo en que el término “convención” evidentemente no alude únicamente a la CADH ni se encuentra limitado a la referencia del corpus iuris interamericano, sino que, se incluyen las de carácter Universal o todas aquellas que haya firmado y ratificado el Estado mexicano, incluyendo, por ejemplo, los convenios de la Organización Internacional del Trabajo, más aun cuando la propia redacción del artículo 1 de nuestra Constitución General advierte esa extensión de protección en materia de derechos humanos, pero que al parecer, es dejada de lado por los operadores jurídicos.

En este sentido, la obligación de todas las autoridades del Estado mexicano llamadas a ejercer el control de convencionalidad se extiende a todas aquellas convenciones, pactos o tratados de carácter vinculante[13] que en ejercicio de su soberanía hubiese consentido para su debida aplicación en sede interna, por lo que la aplicación del control primario de convencionalidad debe acarrear una dimensión universal.

Es innegable que la participación de los Estados como los actores principales de los diversos sistemas de protección de derechos humanos, en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos resulta indispensable ya que estos, “deben ser”, inequívocamente la primera línea de defensa de los derechos humanos[14].

Aunado a que cuando un Estado en un acto de ejercicio de su propia soberanía decide ratificar, aceptar, aprobar o adherirse a algún tratado internacional, todo el aparato Estatal, es decir, toda autoridad dentro del propio Estado se encuentra sometida o subordinada a la observancia de la norma internacional aceptada, no pudiendo alegar disposiciones de su derecho interno como justificación para su incumplimiento[15].

En este sentido, Fabián Salvioli, ex miembro del Comité de Derechos Humanos, comparte la idea que las jurisdicciones establecidas en virtud de algún tratado consentido por un Estado son jurisdicciones convencionales, razón por la cual los operadores estatales deben realizar exámenes de convencionalidad a efectos de determinar si existe incompatibilidad de su normativa con los tratados internacionales consentidos por el Estado[16].

Asimismo, señala que el Poder Judicial tiene la obligación de ejercer un control de convencionalidad y no aplicar ninguna norma contraria a algún tratado consentido por el Estado, situación que no solo es imprescindible para cumplir con las obligaciones consignadas en el tratado consentido, sino para evitar generar responsabilidad internacional[17].

De esta forma, en atención al cumplimiento que deben dar los Estados a sus obligaciones contraídas al momento de consentir un tratado internacional en materia de derechos humanos independientemente de su carácter, Regional o Universal, éstos deben poder ejercer el control de convencionalidad y la totalidad de sus implicaciones, para que al contrastar una norma, acto, o práctica institucional no solo con corpus iuris interamericano, sino también respecto de algún tratado en materia de derechos humanos que no pertenezca al ámbito interamericano que haya sido consentido por el Estado, y de considerarla contraria al tratado respectivo, puedan las autoridades correspondientes señalar la violación a las disposiciones de dicho tratado.

Es decir, la consecuencia de la ratificación de tratados internacionales en materia de derechos humanos es que se le extiende al juzgador nacional jurisdicción convencional primaria, o dicho de otra forma, la facultad para poder declarar en sede nacional directamente violaciones al tratado respectivo y de forma independiente a posibles violaciones concurrentes a la Constitución General.

Aquí resulta importante señalar que aun y cuando los órganos jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales creados en virtud de tratados internacionales de derechos humanos tienen competencia y jurisdicción limitada para declarar violaciones a los tratados que les dan origen o a un corpus iuris regional o específico, tal como acontece con la Corte IDH, lo anterior no es obstáculo para que en virtud del control primario de convencionalidad universal otorgado al juzgador consecuencia de la ratificación del tratado respectivo, éste proceda a declarar la inconvencionalidad o inaplicar la disposición respectiva de forma directa.

Así, me es necesario hacer un señalamiento en cuanto a que no es lo mismo juzgar la responsabilidad internacional del Estado Mexicano ante un órgano cuasi-jurisdiccional cuyo criterio no obligaría directamente a su cumplimiento y podría sostenerse su no vinculatoriedad[18], a que en virtud de la ratificación de un tratado internacional cuyo órgano de supervisión tiene la característica de ser cuasi-jurisdiccional y que mediante el ejercicio del control primario de convencionalidad universal sea vinculante en sede nacional la interpretación que dicho órgano haya realizado respecto del tratado que tiene bajo custodia.

Lo anterior me lleva a disentir con el criterio expresado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación desplegado en la tesis con número de registro 2018817, ya que la interpretación que el órgano intérprete último de un tratado internacional, sea cual sea su estatus de jurisdiccional o cuasi-jurisdiccional, se le haya reconocido competencia contenciosa o no[19], no implica que sus pronunciamientos e interpretación de los derechos que tiene bajo su custodia a través del control primario de convencionalidad universal no sean vinculantes.

De lo anterior podemos coincidir en que para realmente dar cumplimiento de las obligaciones generales en materia de derechos humanos, es necesario reconocer el alcance universal del control primario de convencionalidad, ya que dicho carácter universal coadyuva al cumplimiento de las obligaciones estatales, haciendo exigible la interpretación universal en sede nacional, y no solo la interamericana, para que la vigencia y protección de los derechos humanos dentro del Estado sea maximizada.

Lo anterior permitiría incorporaran en sede nacional el alcance de las decisiones e interpretaciones que los Órganos creados en virtud de tratados en materia de derechos humanos, independientemente de su carácter de jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales, emitieran al ser los interpretes últimos de dichos instrumentos internacionales.

De esta manera, la tutela humana adquiere un nuevo horizonte, ya que pone en manos de los justiciables la facultad de exigir la aplicación directa de la interpretación o aplicación de determinado derecho con una cobertura ya no solo interamericana, sino, universal.

Aunado a lo anterior, los operadores de justicia contarían con un acervo aun mayor para contrastar las normas, actos o prácticas institucionales estatales e interpretar sus resoluciones haciendo de este ejercicio una actividad más completa en beneficio de la tutela humana maximizando de esta forma el principio pro persona brindándole un verdadero efecto útil, no solo respecto de tratados internacionales sino frente a la tutela humana.

La finalidad de otorgarle al control primario de convencionalidad un alcance universal es acercarnos un paso más en la función estatal de dotar a los ciudadanos de los medios necesarios para que puedan alcanzar su autorrealización, teniendo a su alcance la posibilidad de exigir los derechos que se encuentra reconocidos para ellos y que fueron consentidos por el Estado mexicano mediante una herramienta eficaz para colocarlos, como seres humanos, en la cúspide de la nueva pirámide normativa[20].

Empoderar a los gobernados no solo mediante el reconocimiento de una diversidad cuantiosa de derechos, sino a través de su verdadera aplicación y el otorgamiento de los medios necesarios para que aquellos los reclamen al Estado, debe ser la tarea más importante en las agendas estatales, llevándonos a concluir que debe preferirse la tutela de los derechos humanos de la manera más extensa posible. Una tutela humana maximizada nunca sobrará, ni estará de más en el diálogo de los derechos humanos.

De ésta forma, más que testigos, debemos ser parte de la evolución y desarrollo del control primario de convencionalidad universal y de la jurisdicción convencional primaria que se le otorga al juzgador nacional al ratificarse un tratado en materia de derechos humanos para declarar directamente la inconvencionalidad o inaplicar la norma nacional ante la incompatibilidad advertida.

  1. Ex ministro de la Suprema Corte de Israel. ↑
  2. Corte IDH. Voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia del Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No. 101, párrafo 27. ↑
  3. Corte IDH. Voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia del Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114, párrafo 3. ↑
  4. Corte IDH. Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia del Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, párrafo 30. ↑
  5. Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, Párrafo 124. ↑
  6. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Manual auto-formativo para la aplicación del control de convencionalidad dirigido a operadores de justicia, San José, Costa Rica, Instituto interamericano de Derecho Humanos, 2015, página 50. ↑
  7. Corte IDH, Caso Gelman vs. Uruguay, supervisión de cumplimiento de sentencia, resolución de la corte interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, considerando 65. ↑
  8. Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158, Párrafo 128 ↑
  9. Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, Párrafo 225 ↑
  10. Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay…, párrafo 239, y en Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Manual auto-formativo para la aplicación del control de convencionalidad dirigido a operadores de justicia…, página 54. ↑
  11. Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2020. Serie C No. 406., Párrafo 107. ↑
  12. Consultiva, contenciosa, preventiva o ejecutiva. ↑
  13. Nos limitamos a hacer referencia a todos aquellos instrumentos de derechos humanos ratificados, ya que el analizar la posibilidad de la vinculatoriedad que pudieran llegar a tener las declaraciones o principios de carácter internacional excede el objeto del presente trabajo. ↑
  14. García Ramírez, Sergio, “La tutela de los derechos humanos en la jurisdicción interamericana, aportaciones, recepción y diálogo”. México, Porrúa – IMDPC, 2014, Página 9. ↑
  15. Artículos 2.1, incisos a), b), 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. ↑
  16. Comité de Derechos Humanos. Voto particular del señor Fabián Omar Salvioli respecto de la comunicación número 1478/2006, párrafo 6. ↑
  17. Comité de Derechos Humanos. Voto particular del señor Fabián Omar Salvioli al que se suma el señor Cornelis Flinterman, respecto de la comunicación número 1781/2008, párrafo 14, y Comité de Derechos Humanos. Voto particular del señor Fabián Omar Salvioli al que se suma el señor Cornelis Flinterman, respecto de la comunicación número 1811/2008, párrafo 14. ↑
  18. Personalmente difiero de esta óptica. ↑
  19. Recordando que el tratado respectivo se haya ratificado por el Estado mexicano. ↑
  20. García Ramírez, Sergio, “La tutela de los derechos humanos en la jurisdicción interamericana, aportaciones, recepción y diálogo” … página XIV. ↑