Armando Loto
Acorde a la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, en junio de 2023, 62.3 % de la población de 18 años y más consideró inseguro vivir en su ciudad, siendo aquellas con mayor percepción negativa: Fresnillo (92.8 %), Zacatecas (91.7 %), Ciudad Obregón (90.3 %), Ecatepec de Morelos (87.6 %), Irapuato (87.3 %) y Naucalpan de Juárez (87.2 %).[1]
Al mismo tiempo, la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública de 2023 colocó a los policías municipales como las autoridades de seguridad pública en las que menos se confía a nivel nacional.[2]
Dicho esto, sabemos que la medición de la percepción es algo subjetivo; corresponde a los sentimientos y creencias del entrevistado, en ocasiones justificado o no por sus vivencias, sin embargo los resultados arrojados me invitan a cuestionarme si podría existir una relación entre la seguridad pública y la preparación de un policía desde una óptica jurídica, léase: ¿existe un derecho a la seguridad pública? De ser así ¿ la preparación de los elementos policiales puede violar ese derecho?
Adelanto que la respuesta a ambos cuestionamientos es afirmativa, pero es necesario narrar los antecedentes históricos que arriban a dicha conclusión.
En primer lugar, el 02 de enero de 2009 se publicó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), misma que tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del “Sistema Nacional de Seguridad Pública”[3], así como distribuir competencias y sentar las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios en esta materia.
Esta ley impuso a los distintos órdenes de gobierno la obligación de garantizar que sus policías -comprendida la Guardia Nacional- hayan concluido satisfactoriamente un proceso de certificación, lo que se acredita con la obtención del “Certificado Único Policial” (CUP).[4]
Esta certificación es el proceso mediante el cual todos los policías del país se someten a evaluaciones periódicas para comprobar que cumplen ciertos perfiles éticos, socioeconómicos, de personalidad, médicos, de competencias básicas y profesionales, entre otros, y cuya aprobación presume que aquellos son verdaderamente aptos para ejercer la función policial.[5]
Ahora bien, la LGSNP fijó como plazo para el cumplimiento de la obligación de certificación en comento, a nivel nacional, el de 12 meses contados a partir de su entrada en vigor, por lo que la fecha límite lo fue el 03 de enero de 2010.[6]
Sin sorpresa alguna, el objetivo de certificación no fue cumplido, lo que motivó a que en 2019 el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobara el “Acuerdo 08/XLIV/19. Prórroga de plazo de vigencia de las evaluaciones de Control de Confianza” [7] que, en suma, otorgó una prórroga a las autoridades para cumplir con la obligación de certificar a sus policías.[8]
La ampliación otorgada fue de dieciocho meses contados a partir del 10 de septiembre de 2019, constituyendo el 10 de marzo de 2021 el nuevo término para el cumplimiento de aquella obligación, es decir, 11 años, 2 meses, y 7 días después del originalmente previsto.
Basta, como ejemplo del incumplimiento señalado, a Naucalpan de Juárez, que es la sexta ciudad con mayor percepción de inseguridad según fue adelantado por el INEGI. EL 22 de febrero de 2021 formulé una solicitud de información a su ayuntamiento para conocer el grado de certificación policial, el cual respondió que no cuenta con el 100% de sus policías debidamente certificados: [9]
… me permito hacer de su conocimiento 80.5% del personal que pertenece a la DGSCYTM ya cuenta con el Certificado Único Policial (CUP), con fecha de corte de 23 de febrero del 2021, por parte del Centro de Evaluación y Control de Confianza…
Considerando que el ayuntamiento de Naucalpan debió iniciar acciones de certificación desde el 03 de enero de 2009 como lo exigió la LGSNSP, y que transcurridos 4434 días al 23 de febrero de 2021 informó que solo alcanzó la certificación del 80.5% de sus policías, luego entonces para certificar el 100% requeriría 5508 días[10], cuya diferencia entre el tiempo transcurrido y el estimado es equivalente a 2 años, 11 meses y 10 días:
Ese plazo, sumado al 23 de febrero de 2021 como parámetro temporal de cumplimiento, permite concluir que el término estimado de certificación plena de los policías naucalpenses lo fue el 02 de febrero de 2024, es decir, que a la fecha en que es redactado este artículo, se presume de manera fundada que la autoridad municipal cesó de infringir la obligación de seguridad pública en comento hasta hace unos cuantos días.
Algo semejante ocurre con autoridades del resto del país, al grado que 2021 nuevamente el Consejo Nacional de Seguridad Pública prorrogó la fecha de cumplimiento de la obligación de certificación, en atención a que las instituciones policiales, al 10 de marzo de 2021, presentaban un cumplimiento de 10.2% a nivel federal, 70.6% a nivel estatal y 67.7% a nivel municipal, en la certificación de sus elementos.[11]
Ahora bien ¿cómo viola esta omisión de certificación el derecho humano a la seguridad ciudadana? De manera muy resumida, me explico.
Primeramente, el 13 de agosto de 2019, durante la Segunda Reunión de Trabajo Interinstitucional para el Diseño, Instrumentación, Seguimiento y Evaluación de la Política Nacional de Prevención del Delito, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a través de su Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, reconoció que la seguridad pública es “un derecho humano”[12].
Por otra parte, el derecho humano a la seguridad pública ha sido reconocido en múltiples instrumentos internacionales, por citar algunos:
Declaración Universal de los Derechos Humanos[13]:
Artículo 3
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.
Convención Americana de Derechos Humanos[14]:
Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal
Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.[15]:
Artículo 9
Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.
En el mismo sentido, nuestra Constitución Política reconoce este derecho humano esencialmente en su artículo 21, párrafo 9, determinando que la seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los municipios, siendo sus fines salvaguardar la vida, libertades, integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y paz social, acorde a lo previsto en las leyes en la materia, que contemplan la figura del policía como elemento garante de dicho derecho, mediante la ejecución de acciones de investigación, prevención, proximidad social y reacción. [16]
Lo hasta aquí expuesto basta para afirmar que el marco jurídico internacional y nacional impuso a nuestras autoridades obligaciones positivas dirigidas cumplir el resultado de “asegurar”[17] a la persona, como verbo transitivo del adjetivo “seguridad”[18].
Dicho esto, la certificación de los policías es una medida que permite garantizar ese resultado, tal como lo reconoce la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos”, al afirmar que la profesionalización y modernización de las fuerzas policiales es una obligación positiva para garantizar la eficiencia de la estructura institucional orientada a la prevención y el control de la violencia y el delito[19].
Lo señalado no implica afirmar que el Estado es responsable de manera ilimitada por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. Desde luego, considero que el alcance de las obligaciones de adoptar medidas de prevención y protección de los individuos y sus relaciones entre sí -como el sufrir un evento criminal- se encuentran condicionadas al conocimiento de una situación de riesgo real o verosímil y a las posibilidades razonables de prevenirlo o evitarlo.
En esta lógica, la expedición de la LGSNSP presupuso un debate razonado del Poder Legislativo y Ejecutivo sobre las causas y riesgos que dan pie a la inseguridad y sus soluciones, y con base en su estudio es que determinaron los requisitos que, cumplidos en su conjunto, garantizan la adecuada operación de las autoridades policiales, y a su vez, un estándar mínimo de seguridad pública que permite minorizar el riesgo de violencia, siendo el cumplimiento o incumplimiento de aquellos (requisitos) la referencia máxima de reproche de responsabilidad.
En función de ello, para efectos de ley, los escenarios de riesgo o lesión, aunque sea de manera abstracta, se generan al dejar de observarse las estrategias y políticas públicas en la materia que, justamente, se instauraron para mitigarlos.
Concluyo, pues, que el derecho humano a la seguridad pública debe conceptualizarse desde una doble vertiente:
- Primero, como la libertad del ser humano a vivir una vida libre de violencia, y;
- Segundo, como actividad prestacional del Estado, en cuanto al derecho a que la autoridad garantice una adecuada operación mínima de sus instituciones de seguridad pública con la finalidad de proteger, mediante las herramientas institucionales electas democráticamente para ello, diversos derechos fundamentales susceptibles de ser afectados directamente por conductas violentas o delictivas, como la vida, la integridad o la libertad personal.
En esa línea de razonamientos, la LGSNSP estableció que uno de los mecanismos para garantizar el estándar mínimo en mención y el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen el actuar de las instituciones de seguridad pública lo es la obtención del CUP por parte de los elementos policiales.
Dicho en otras palabras, el correcto desempeño de la función de seguridad pública en la demarcación geográfica competencia v.gr. del ayuntamiento de Naucalpan de Juárez requiere que sus policías obtengan el CUP que los avale como idóneos para desempeñarla, pues esta herramienta afianza que se conduzcan de manera objetiva, eficiente, profesional, honesta y apegados a la legalidad y respeto a los derechos humanos como se exige constitucionalmente.
Esto se reconoce expresamente por la misma ley como uno de cuatro elementos que conforman el “Desarrollo Policial”, por lo que si no existe certificación, tampoco existe el desarrollo exigido del integrante de que se trate:
Artículo 72.- EL DESARROLLO POLICIAL es un conjunto integral de reglas y procesos debidamente estructurados y enlazados entre sí que COMPRENDEN la Carrera Policial, los esquemas de profesionalización, LA CERTIFICACIÓN y el régimen disciplinario de los Integrantes de las Instituciones Policiales Y TIENE POR OBJETO GARANTIZAR el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar LA PROFESIONALIZACIÓN, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia, ASÍ COMO GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES referidos en el artículo 6 de la presente Ley. El Desarrollo Policial se basará en la doctrina policial civil.
Se refuerza lo afirmado, además, con distintas disposiciones de la ley marco, que en síntesis, (1) prohiben a las autoridades contratar y emplear en instituciones policiales a personas que no cuentan con el registro y certificado respectivo[20], y al mismo tiempo (2) obligan al policía a tramitar, obtener y mantener vigente y actualizado el CUP para acreditar el cumplimiento de sus requisitos de ingreso y permanencia [21].
En este sentido, la omisión de certificación impide que se consolide el estándar mínimo de seguridad pública previsto en la LGSNSP, pues el no contar con policías que cuenten con aptitudes necesarias para desempeñar su función coloca a la persona en una situación de riesgo constante a sufrir menoscabo en su integridad física, patrimonio, libertad, y sobre todo, vida, ya que la seguridad pública condiciona el ejercicio libre de estos derechos, y su ausencia se refleja en impedir la obtención de un máximo nivel posible de bienestar general. [22]
En conclusión, si los elementos de las instituciones policiales no son idóneos en sí mismos debido a que las autoridades no les ha certificado, entonces se viola el derecho a la seguridad pública de la persona al no contar con instituciones que le garanticen una vida libre de violencia, como si de analogía de la teoría del “fruto del árbol envenenado”[23] se tratare, pues si el presupuesto operacional de la seguridad adolece de idoneidad, invariablemente así lo estará todo lo que emane directa o indirectamente de aquel, colocando a la persona en un riesgo no aceptable y constante de sufrir actos criminales de otros individuos.
Será interesante, en la práctica, conocer amparos en esta materia y sobre esta base argumentativa para conocer el alcance protector de los criterios de nuestro Poder Judicial Federal, y si la mera puesta en riesgo abstracta, en su caso, es suficiente para otorgar la protección de la justicia federal, o bien se requiere haber sufrido un acto delictivo para reclamar la omisión expuesta.
[1] Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Comunicado de prensa Núm. 410/23 del 19 de julio de 2023. “ENCUESTA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA URBANA SEGUNDO TRIMESTRE DE 2023”
[2] Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Septiembre, 2023) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. Principales resultados. Consúltlese en:
https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2023/doc/envipe2023_8_autoridades_seguridad_publica.pdf
[3] Acorde al portal institucional del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública: “El Sistema Nacional de Seguridad Pública es quien sienta las bases de coordinación y distribución de competencias, en materia de seguridad pública, entre la Federación, los Estados y municipios, bajo la directriz del Consejo Nacional de Seguridad Pública.” Véase: https://www.gob.mx/sesnsp/acciones-y-programas/que-es-el-sistema-nacional-de-seguridad-publica
[4] La certificación forma parte del “Desarrollo Policial”. En términos del artículo 72 de la LGSNSP, el “Desarrollo Policial” es un conjunto integral de reglas y procesos debidamente estructurados y enlazados entre sí que comprenden la Carrera Policial, los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los Integrantes de las Instituciones Policiales y tiene por objeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia, así como garantizar el cumplimiento de los principios constitucional.
[5] Artículos 96 de la LGSNSP y 6 de los LECUP. Este último precisa que “para emitir el CUP, se deberán observar las condiciones de procedibilidad, atendiendo a las siguientes hipótesis: (…) V. Para la emisión del CUP, el integrante de las Instituciones de Seguridad Pública deberá acreditar con excepción de los casos previstos en la ley: a) El proceso de evaluación de control de confianza; b) La evaluación de competencias básicas o profesionales; c) La evaluación del desempeño o del desempeño académico, y d) La formación inicial o su equivalente. (…) ”
[6] Régimen transitorio, artículo tercero: … Los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, en un plazo de doce meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, deberán obtener la certificación por parte de los centros de evaluación y control de confianza …
[7] Publicado conjunto a su anexo en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio de 2019.
[8] Adoptado en su 44ª sesión ordinaria, celebrada el 08 de julio de 2019.
[9] Registrada bajo el folio 00067/NAUCALPAN/IP/2021.
[10] Redondeado a la baja.
[11] Véase “ACUERDO 1/V-SE/2021 por el que se reforman los artículos 6, 20, Tercero y Sexto Transitorios de los Lineamientos para la emisión del Certificado Único Policial.” Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de julio de 2023.
[12] Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (14 de agosto de 2019). La Seguridad Pública es un Derecho Humano: SESNSP. Gobierno de México. Recuperado el 23 de mayo de 2021 en: https://www.gob.mx/sspc/prensa/la-seguridad-publica-es-un-derecho-humano-sesnsp-213089
[13] Organización de las Naciones Unidas. Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948.
[14] DECRETO de Promulgación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. Publicado el 07 de mayo de 2021 en el Diario Oficial de la Federación.
[15] DECRETO de Promulgación del Pacto Internacional de Decretos Civiles y Políticos, abierto a firma en la ciudad de Nueva York, E.U.A. el 19 de diciembre de 1966. Publicado el 20 de mayo de 1981 en el Diario Oficial de la Federación.
[16] Artículo 75.- Las Instituciones Policiales, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las siguientes funciones: …
[17] Real Academia Española (2020) Diccionario de la Lengua Española. Palabra consultada: “Asegurar”. Recuperado el 21 de mayo de 2021 en: https://dle.rae.es/asegurar
[18] Real Academia Española (2020) Diccionario de la Lengua Española. Palabra consultada: “Seguro”. Recuperado el 21 de mayo de 2021 en: https://dle.rae.es/seguro
[19] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (31 de diciemre de 2009). OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. Organización de Estados Americanos. Consúltese en: https://www.cidh.oas.org/pdf%20files/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf
[20] Artículo 39.- La concurrencia de facultades entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, quedará distribuida conforme a lo siguiente: (…) B. Corresponde a la Federación, a las entidades federativas y a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias: (…) VIII. Abstenerse de contratar y emplear en las Instituciones Policiales a personas que no cuentan con el registro y certificado emitido por el centro de evaluación y control de confianza respectivo;
[21] Artículo 40.- Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública se sujetarán a las siguientes obligaciones: (…) XV. Someterse a evaluaciones periódicas para acreditar el cumplimiento de sus requisitos de permanencia, así como obtener y mantener vigente la certificación respectiva; (…)Artículo 41.- Además de lo señalado en el artículo anterior, los integrantes de las Instituciones Policiales, tendrán específicamente las obligaciones siguientes: (…) V. Obtener y mantener actualizado su Certificado Único Policial; (…) Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes: (…) II. Todo aspirante deberá tramitar, obtener y mantener actualizado el Certificado Único Policial, que expedirá el centro de control de confianza respectivo; III. Ninguna persona podrá ingresar a las Instituciones Policiales si no ha sido debidamente certificado y registrado en el Sistema; (…) Artículo 88.- La permanencia es el resultado del cumplimiento constante de los requisitos establecidos en la presente Ley para continuar en el servicio activo de las Instituciones Policiales. Son requisitos de ingreso y permanencia en las Instituciones Policiales, los siguientes: (…) B. De Permanencia: (…) II. Mantener actualizado su Certificado Único Policial;
[22] Véase también: Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (09 de julio de 2018). Profesionalización Policial Sistema Integral de Desarrollo Policial. Nota informativa. Organización de las Naciones Unidas. Recuperado el 25 de julio de 2021 en: https://www.unodc.org/mexicoandcentralamerica/es/webstories/2018/profesionalizacion_policial.html
[23] Metáfora utilizada esencialmente en derecho criminal para describir la evidencia que fue obtenida de manera ilícita; determina que si la fuente de la evidencia (el árbol) se encuentra contaminado, en consecuencia, cualquier cosa que de él se obtenga también lo estará.