Disposiciones de orden público y cuestiones de interés social para la suspensión: ¿Qué hay detrás de la fracción II, del artículo 128, de la Ley de Amparo?
Lic. Sergio A. Villa Ramos
La suspensión en el juicio de amparo es un elemento de suma importancia para la efectividad de la sentencia que pueda llegar a dictarse en dicha acción de protección constitucional, por lo tanto, esta medida cautelar no solo debe ser comprendida como una herramienta de carácter procesal dentro del juicio de amparo sino como todo un componente del propio derecho a la tutela judicial y efectiva que se manifiesta a través del juicio de amparo. Como lo señala la propia Ley de Amparo, para su concesión deben reunirse diversos requisitos, sin embargo, en esta ocasión considero oportuno estudiar aquel que en mi opinión es el más complicados de conceptualizar, y que claramente genera muchos problemas al momento del establecimiento de la decisión entorno a su cumplimiento por parte de los Juzgadores. Así, esta breve opinión se redacta con motivo de una inquietud que seguramente usted que me lee ha tenido (o tiene). Y es que al llevar a cabo las tareas de redacción o mero estudio de la forma en la cual puede ser concedida la suspensión de amparo en casos específicos, nos encontramos con diversas disposiciones que se refieren a los requisitos que deben cumplirse para que sea posible otorgar dicha suspensión pero, nuestra argumentación, en simetría con la forma en que se realiza el estudio de tal cautela constitucional, nos lleva a considerar en un primer momento el contenido del artículo 128, que es precisamente de donde surge el requisito de que con la concesión de la suspensión no se contravengan disposiciones de orden público y cuestiones de interés social.
Es común leer resoluciones de los Tribunales de la Federación en donde se invocan de forma dogmática afectaciones a estos dos conceptos, para justificar la negativa de la suspensión, pero con poca regularidad se construyen resoluciones en las que se ajuste el cuestionamiento que debe surgir de la interpretación de la fracción II, de ese artículo 128 de la Ley de Amparo. Afirmo lo anterior porque al aproximarnos a su contenido generalmente la pregunta que se postula (hasta el momento y con sus muy contadas excepciones) es: ¿si se concede la suspensión se afectan dichos principios? Cuando la pregunta que deberían plantearse los Juzgadores es: ¿la afectación a dichos principios, en este caso concreto es de grado relevante o ínfima en relación al quejoso? Me dispongo a explicar porqué considero que tendría que ser así.
Por principio de cuentas, debemos tener muy presente que analizar estos dos conceptos reviste una complejidad singular, tan es así que muchos precedentes del Poder Judicial de la Federación se han ocupado de “explicar” a que se refieren estos. Básicamente, se nos ha dicho que existen supuestos específicos en los que se puede considerar que un acto u omisión lesiona a tales principios; así lo dispone el artículo 129 de la Ley de Amparo. Por otro lado, también se nos ha dicho que existen casos no contemplados en las fracciones que lo componen que encuadran en estas categorías (ser cuestiones de interés social y disposiciones de orden público) pero, a diferencia de lo que se prevé en el artículo anterior, para poder determinar si casos no previstos encuadran en tales nociones, se debe llevar a cabo un análisis sobre la cuestión concreta, que generalmente es difuso y abstracto. En concreto, los criterios sobre tales aspectos refieren que una disposición de orden público se transgrede “cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría”[1], es decir, una disposición de orden público es aquella que se encuentra confeccionada de modo que genera un beneficio a la colectividad como acontece, por ejemplo, con las normas encaminadas a establecer procedimientos de verificación de obras constructivas, con la finalidad de que exista un adecuado control en cuanto al cumplimiento de las leyes urbanas para no poner en riesgo a la sociedad. Por su parte, la Corte ha establecido que el “interés social implica el menoscabo o puesta en riesgo de derechos de la colectividad tales como la salud, integridad física o psicológica de las personas y sus bienes, seguridad y demás principios comunes sobre los que descansa la sociedad, o bien, cuando se le infiere un daño que de otra manera no resentiría, por lo cual, al existir la posibilidad de afectación en mayor medida respecto del beneficio a obtener por el quejoso, la suspensión de los actos reclamados debe negarse, ya que en forma alguna puede concebirse la prevalencia del interés particular sobre el de la colectividad”[2]. Pareciera que ambos se subsumen en un mismo aspecto y, eso es precisamente lo que los vuelve difusos y de compleja comprensión, inclusive generando confusiones entre uno y otro.
En mi consideración, estos criterios que habitualmente se invocan para buscar explicar que debemos entender por estas nociones se quedan cortos y vuelven al tema circular[3], por lo tanto, he optado por acudir a la jurisprudencia Interamericana (obligatoria, por cierto) para buscar luz sobre este tema de poca, poquísima claridad. Pues bien, sobre el tema en cuestión, la Corte Interamericana ha construido en su línea jurisprudencia diversos precedentes que buscan explicar qué debemos entender por cuestión de orden público e interés social, pero en mi opinión, los que me permiten establecer respuesta a este problema son los siguientes:
OC 5/85[4].
66. Es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención, como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la persona humana. De ahí que los alegatos que sitúan la colegiación obligatoria como un medio para asegurar la responsabilidad y la ética profesionales y, además, como una garantía de la libertad e independencia de los periodistas frente a sus patronos, deben considerarse fundamentados en la idea de que dicha colegiación representa una exigencia del bien común.
67. No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de “orden público” y “bien común”, ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art. 29.a) de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención.
Caso “Radio Caracas” ha señalado:
108. “Asimismo, este Tribunal [Interamericano] ha señalado que los conceptos de ‘orden público’ o el ‘bien común’, derivados del interés general, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las ‘justas exigencias’ de ‘una sociedad democrática’ que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención”[5].
El primero de ellos es una extracción de la resolución de la Opinión Consultiva 5/85 que, podrían señalar que no tiene la fuerza vinculante necesaria a diferencia de las resoluciones de casos contenciosos de la Corte Interamericana, sin embargo, no podemos dejar de precisar que nuestra propia Suprema Corte de Justicia ha invocado resoluciones de opiniones consultivas para sostener sus decisiones, citando como ejemplo la acción de inconstitucionalidad 113/2015 y su acumulada 116/2015, por lo que, desde luego que tienen un carácter jurídico relevante. Y en dicha resolución se aborda una noción muy concreta de que debe entenderse por tales cuestiones. Si bien es cierto que es estrechamente similar a lo que ha dicho el Poder Judicial de la Federación según lo reseñamos anteriormente, lo que nos llama la atención es que el Tribunal Interamericano, previo a concluir el estudio de tales conceptos lo señala de forma enfática: bajo ninguna circunstancia pueden invocarse tales cuestiones parta limitar el ejercicio, goce y disfrute de los derechos. Luego, en el caso “Radio caracas” se reitera esta comprensión de que el ‘orden público’ o el ‘bien común’, derivados del interés general, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las ‘justas exigencias’ de ‘una sociedad democrática’ que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención”. Por eso la importancia de poder acudir a otros insumos jurídicos para buscar resolver un problema como el que nos convoca.
Ahora, al inicio de este breve apunte señalé que la medida cautelar constitucional (suspensión) debe ser comprendida como un componente del derecho a contar con un recurso sencillo y efectivo para remediar violaciones a derechos humanos. Primero, al referirme al concepto recurso lo hago desde la literalidad de lo que prevé el artículo 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, sin ser ajeno a un muy anticuado debate sobre si el amparo es o no un recurso; pero bueno, no es el tema que nos ocupa. Lo importante es que si la tutela judicial y efectiva exige contar con un mecanismo capaz de producir el efecto para el cual ha sido concebida[6] la acción de tutela, que en este caso es el juicio de amparo, entonces, contar con una medida cautelar que permita asegurar la obtención de un efecto material de dicha sentencia y evitar que se produzcan daños en los derechos en cuestión mientras se resuelve sobre esa causa, no es sino una extensión o un componente más de ese derecho humano, por lo que todos y cada uno de los requisitos relacionados con la posibilidad de otorgar dicha tutela deben ser estudiados a la luz de la doctrina jurisprudencial sobre las limitaciones a los derechos humanos y particularmente a lo que hemos referido sobre el caso “Radio Caras” y la “OC5/85”. En ese sentido, cuando hablamos de la suspensión, esta medida es una parte más del derecho a la tutela judicial y efectiva pero, también, es un mecanismo encaminado a buscar la protección temporal de un universo de derechos mientras se estudia un mecanismo de defensa de derechos humanos, por ese motivo, es que existe un encuadre de los criterios que hemos estudiado de la Corte Interamericana que prefieren que el orden público e interés social no pueden ser invocados como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real sino que, en todo caso, tales principios deben ser ponderados respecto de esos derechos para determinar, de forma justificada y objetiva, si se justifica establecer alguna limitación tomando en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto de unos y otros. Entonces, en retrospectiva, el derecho a gozar de la eficacia cautelar de la suspensión del juicio de amparo que, siendo un componente de la impartición de justicia y del derecho a un recurso rápido, sencillo y efectivo en términos de los artículos 8 y 25 de la CADDHH, se encuentra también sujeto a la protección, garantía, respeto y promoción que todo derecho humano merece, sobre todo porque es una categoría protegida, que persigue proteger otros derechos mientras se problematiza un caso ante la justicia federal. En atención a lo anterior, bajo ninguna circunstancia podrían invocarse (al menos no de forma dogmática) las afectaciones a disposiciones de orden público o cuestiones de interés social, como una condición liminar para impedir la concesión de la suspensión, pues la interpretación conforme de dicha disposición debería (idealmente) conminar a los juzgadores a llevar a cabo un análisis sobre si existiendo afectaciones a dichas nociones, estas son de grado relevante en relación con la situación jurídica concreta del quejoso que plantea la solicitud de la medida cautelar constitucional. En absolutamente todos los casos se debe llevar a cabo una ponderación entre las lesiones que puede sufrir el orden público y el interés social, frente a la esfera de derechos del quejoso al tenor del planteamiento del amparo pues, solo así se puede determinar con el mayor grado de seguridad, si se justifica invocar al orden público y al interés social para impedir la concesión de la suspensión, ya que existen casos en los cuales la afectación a ese principio puede ser ínfima en relación con las afectaciones que puede resentir en su esfera de derechos e quejoso. Algo similar ha determinado la Suprema Corte en el criterio que a continuación se transcribe:
Época: Novena Época Registro: 200137 Instancia: Pleno de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo III, Abril de 1996 Materia(s): Común, Administrativa, Constitucional Tesis: P./J. 16/96 Página: 36
SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO.
El artículo 107, fracción X de la Constitución General de la República, establece como uno de los requisitos para la procedencia de la suspensión del acto reclamado en el amparo, el de tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, pues el hecho de que anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, es un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión. Tal anticipación es posible porque la suspensión se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta. Sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su específica naturaleza. En este aspecto cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar: 1) Apariencia de buen derecho y 2) Peligro en la demora. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En síntesis, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales. Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el Juez de Distrito puede analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada por tiempo indefinido, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolver posteriormente, en forma definitiva, si el acto reclamado es o no inconstitucional; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la “apariencia del buen derecho” sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento. Lo expuesto anteriormente se sustenta en la fracción X del dispositivo constitucional citado, que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado.
Es por lo que insisto en que la pregunta relacionada con el cumplimiento de ese requisito para la concesión de la suspensión se ha venido postulando de forma incorrecta. Así, debemos llevar a cabo una operación para que el real cuestionamiento sobre el orden público e interés social sea: ¿la afectación a dichos principios, en ese caso concreto es de grado relevante o ínfima en relación al quejoso? Y dejar en la obsolescencia la pregunta ¿si se concede la suspensión se afectan dichos principios? Suenan parecido, pero no es lo mismo.
- Al respecto, conviene tomar nota de los criterios de voz “SUSPENSION DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA” y “ORDEN PÚBLICO. ES UN CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO QUE SE ACTUALIZA EN CADA CASO CONCRETO, ATENDIENDO A LAS REGLAS MÍNIMAS DE CONVIVENCIA SOCIAL”. ↑
- Cfr. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la nación, amparo en revisión 87/2017, párrafo 43. ↑
- Una dinámica de interacción auto frustrante en palabras de Carlos Santiago Nino. ↑
- Corte IDH. La colegiación obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5. ↑
- Caso Salvador Chiriboga Vs. Ecuador, párr. 75. Cfr. Opinión Consultiva OC-5/85, párrs. 66 y 67, y Opinión Consultiva OC-6/86, párr. 31. ↑
- Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 118. ↑