Carlos Alberto Sánchez García
Hasta ahora los reflectores han apuntado su luz a la función compensatoria de la responsabilidad patrimonial del Estado. El énfasis que se ha dado a esa función es proporcional a los procedimientos que en esta materia se ventilan en los tribunales; sobre todo, debido a que es esa función compensatoria (reparación) la que tiene un mayor impacto para las personas que sufren el daño. Para aquellas personas que son dañadas esa es la función que interesa; para el resto de las personas ese interés no estriba en la compensación del daño sufrido sino en las consecuencias al interior de la administración.
Los casos en sede judicial se centran, por la propia vía de la que proceden, en: ¿cómo se configura la actividad administrativa irregular, los daños o el nexo causal? De ahí la otra gran parte de estos analiza la cuantificación de esos daños. Esto deriva de que los tribunales se han de ocupar solo de esas cuestiones; su actuar se acota, precisamente, a dar viabilidad a la función compensatoria de la responsabilidad del Estado. Esto hace que el énfasis se coloque en esa función y no en alguna otra. Lo que ha interesado es cuándo el Estado debe indemnizar y cómo debe hacerlo.
No obstante el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado no tiene la compensación como única función. Mejor dicho: la compensación no es el único objetivo que el sistema debe de buscar. Como todo buen sistema de responsabilidad extracontractual se pueden atribuir un muy amplio abanico de funciones[1]; esta vez son dos las que interesan: disuasión y prevención. En ese contexto, lo que interesa en esta ocasión no es el daño en sí y su reparación; sino las acciones que ese daño debe generar al interior de la administración.
Retrocedamos algunos años. La exposición de motivos que acompañó a la creación de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (2004) señala como objetivos: elevar la calidad de los servicios públicos y hacerlos más eficientes. Entendemos que esos objetivos sobreentienden a los servicios públicos como el accionar gubernamental en general; esto es, se persigue la mejoría de la administración pública y su eficiencia. Lo anterior nos sirve de marco para preguntarse: ¿se cumple esos objetivos? ¿la introducción de la responsabilidad patrimonial ha servido a estos objetivos?
Como hace un momento se refirió: la compensación es una, entre varias, de las funciones de la responsabilidad que se dirige a la reparación (en la medida en que esto pueda ser así) del daño causado. Esta función parte de un momento posterior a que el daño es causado y, por obviedad, no tiene ese efecto de prevenirlo o disuadir que este se cause. El sistema de responsabilidad del Estado no puede contentarse con cumplir esta función; mucho menos cuando el costo de las compensaciones recae en la sociedad o, más precisamente, en los contribuyentes.
El diseño del sistema de responsabilidad del Estado (objetiva y directa) implica que los servidores públicos no son quienes responden respecto al daño; es el Estado quien asumen la carga de la indemnización. Una vez asumida esa carga, a través del pago a la víctima, pudiera entenderse que el sistema cierra su ciclo; la víctima obtiene su compensación y el Estado asume esa pérdida. No obstante, esto no produciría una clausura del sistema y habría que apuntar a: ¿qué es lo que ocurre cuando el daño ha sido ya compensado?
La indemnización supone, en lo general, una pérdida para el Estado reflejada en su presupuesto. Esa disminución del presupuesto es la forma en la que el costo del daño se internaliza y esa asunción de la pérdida debiera servir como palanca para la toma de acciones para evitar el daño. Esto quiere decir que asumir el costo del daño debiera servir para generar acciones para evitarlo y, en mayor medida, prevenirlo. La indemnización aquí, vista como un costo, debiera ser tratada como un incentivo para enviar la comisión de daños en el futuro. En el contexto del sistema de responsabilidad Estatal esta es una de las partes en que mayor énfasis hay que poner; si la indemnización del daño sólo puede ocurrir en presencia de una actividad administrativa irregular lo que interesa es evitar esa irregularidad o, en mejores términos, el diseño de acciones que respondan a que esta no se repita.
Aquí lo que vemos es que la indemnización debe generar disuasión. La actividad administrativa irregular da lugar a la indemnización y esta es una pérdida de recursos para el Estado. Esa merma en los recursos del presupuesto debía ser un signo de alarma y no solo un pago más a cargo del Estado. La cuestión que emerge en ese sentido es ¿la indemnización genera disuasión?
Lo cierto es que con muy poca frecuencia se puede hablar de disuasión en el sistema de responsabilidad patrimonial. Para usar el fraseo del legislador: no se observa la mejoría del servicio público y su eficiencia. Lo anterior puede deberse a dos causas: el manejo de la información y por quiénes ocasionan el daño. Si los servidores públicos no internalizan el daño es muy probable que no tomen acción para evitarlo; lo que es lo mismo, la indemnización no disuade a los servidores públicos de causar un daño similar o algún otro pues ellos no experimentan la carga que supone la compensación del daño a la víctima. La principal razón es que el Estado no repite contra los servidores público o que, de llegar a hacerlo, no lo hace con los extremos de legalidad que conserven su actuar. El hecho de que el servidor público no experimente la carga pecuniaria de la indemnización, vía esta repetición en su contra, no da razones para que el daño no se repita; es decir, sin repetición no hay disuasión. La otra cuestión está en ¿qué se hace con la información? Si las causas que dan origen a las indemnizaciones son perfectamente identificables derivado de los procedimientos mismos de reclamación de la responsabilidad en que se perfila la actividad administrativa irregular; esa información debe ser la palanca que impulse la acción para evitarla. La indemnización permite mostrar, en este caso, la falencia en el funcionamiento de la administración y, con ello, generar la toma de decisiones que la eviten. La información es vital para que tenga ese fin disuasivo: si ciertas acciones u omisiones (actividad administrativa irregular) nos ocasiona pérdidas; hay que buscar evitarlas. No obstante, esta arista es poco aprovechada para la toma de decisiones al interior de las administraciones; sin un mapeo trazado a partir de las condenas estas serán solo costos aislados que no impulsan a que no se comentan esos daños. En lo global, vemos que ese fin disuasivo no se alcanza bajo el contexto actual.
Con lo anterior en mente demos una mirada a la función preventiva. El diseño del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado no dio cuenta de esa función o, por lo menos, no generó alguna acción en ese sentido. La responsabilidad del Estado surge con el daño ya causado y nunca antes; el daño siempre será previo a que el sistema se active. Sin duda, no tenemos una acción preventiva del daño; un mismo daño puede repetirse en variadas víctimas sin que una potencial víctima pueda inhibir que este se cause. La principal razón es que el sistema está pensado para responder con la indemnización al daño; es decir, se privilegia la función de compensación en demérito de las otras. Aquí de nueva cuenta la información es un punto clave: si se conocen las causas del daño y estas suelen repetirse hay forma de que se prevenga que estas ocurran. El manejo deficiente de la información para la prevención es, entre otras cosas, la principal causa de que no exista una prevención del daño. Una de las formas en las que esto puede cambiar es con la introducción de acciones inhibitorias del daño; no esperar a que el daño surja sino evitarlo; este engranaje del sistema hoy se ve ausente pero hay buenas razones para sumarlo a la maquinaria.
[1] Papayannis, D.M. (2022). Responsabilidad civil (funciones). Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, 22, 307-327. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2022.6818