Mtro. Jesús Ángel Cadena Alcalá
- Introducción.
La tutela judicial en el constitucionalismo de nuestros días es un elemento de vínculo indisoluble para la protección de los derechos fundamentales. La relevancia que tiene la judicatura en la protección, garantía y efectividad de los derechos fundamentales se debe a que en gran medida los textos constitucionales y el derecho internacional de los derechos fundamentales han venido a reforzar el quehacer jurisdiccional y lo han posicionado en un frente donde se privilegia la tutela de los principios, derechos, valores y libertades de orden constitucional.
Por ello, un ingrediente para limitar e inspeccionar los actos de las autoridades y de los particulares ha sido el control judicial (directa o indirectamente), ya que a través de esos exámenes de compatibilidad constitucional se ha evitado que existan actos, omisiones o normas de carácter general que no sean sujetas de análisis propiamente constitucional.
En ese sentido, el presente texto no tiene por objeto dar respuestas inequívocas a la revisión de los actos de autoridad o de particulares que son sujetos de revisión por parte de un tribunal o juez competente; en cambio lo que se busca es desmenuzar la jurisprudencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en particular de la Sala Superior para buscar respuestas a cerca de la revisión de los actos parlamentarios y las consecuencias que deben existir cuando emiten consideraciones contrarias al bloque de constitucionalidad.
Así, diversas cuestiones son las que se buscarán resolver sobre la legitimidad de la justicia electoral para analizar-revisar los actos parlamentarios y de donde parte la justificación técnica y racional para que se actúe (jurisdiccionalmente) frente actuaciones del poder legislativo que pueden generar fraudes al contenido constitucional o al derecho internacional de los derechos humanos.
- El derecho de acceso a la jurisdicción y los actos parlamentarios.
Los artículos 17 de la Constitución General, 8 de la Convención Americana sobre derechos humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, reconocen el derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, como aquellos que garantizan para toda persona la administración de justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Al respecto, ese elemento desde luego que también comprende una garantía relacionada con el debido proceso, ya que el conocimiento del asunto en cuestión se debe realizar por conducto de la autoridad judicial competente y natural, es decir, aquella, que por razón de territorio, materia y jurisdicción deba conocer del planteamiento del caso respectivo.
En ese mismo sentido, nuestro Máximo Tribunal al resolver el amparo directo en revisión 3685/2014, dispuso que el derecho a la tutela judicial efectiva implica que una vez ejercitada la acción, el planteamiento realizado debe desarrollarse a través de un proceso, en el que se deben respetar ciertas formalidades, que se desarrollan a través de varias etapas que la ley detalla, a fin de llevar en cada una de ellas diversas actuaciones procesales que culminan con una sentencia, es decir, en una decisión sobre la pretensión planteada; proceso al cual se le conoce como vía.
La Sala Superior de una interpretación correcta del artículo 17 de la Constitución General, señaló que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial, lo cual comprende la obligación para los órganos de impartición de justicia de emitir las sentencias en un plazo razonable, según las circunstancias específicas de cada caso, esto es, atendiendo a la complejidad del tema jurídico a dilucidar, la afectación generada en la situación jurídica de las partes involucradas en el proceso, el cúmulo del acervo probatorio a valorar, las diligencias que deberán realizarse, entre otras.[1]
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el principio de tutela judicial efectiva requiere que los procedimientos judiciales sean accesibles para las partes, sin obstáculos o demoras indebidas, a fin de que alcancen su objetivo de manera rápida, sencilla e integral.[2]
Asimismo, el debido proceso se encuentra, a su vez, íntimamente ligado con la noción de justicia, que se refleja en: i) un acceso a la justicia no sólo formal, sino que reconozca y resuelva los factores de desigualdad real de los justiciables, ii) el desarrollo de un juicio justo, y iii) la resolución de las controversias de forma tal que la decisión adoptada se acerque al mayor nivel de corrección del derecho, es decir que se asegure, en la mayor medida posible, su solución justa.[3]
Precisando además que el derecho a la tutela judicial efectiva exige a los jueces que dirijan el proceso en forma que eviten dilaciones y entorpecimientos indebidos que conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida protección judicial de los derechos humanos.[4]
Ahora bien, una vez que se definió el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, es necesario precisar que existe una regla de plenitud deóntica, ya que esos derechos fundamentales para su debida eficacia se vinculan con el acceso a un recurso judicial efectivo, en términos del artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[5]
Es en ese sentido que, las personas para la exigibilidad de sus derechos fundamentales ante violaciones de autoridades o de particulares,[6] deben contar con un recurso que sea capaz de restituir en el pleno goce sustantivo antes de que existiría la violación conducente; en otras palabras, frente a cualquier violación a derechos fundamentales (vertical u horizontal) debe existir un recurso ante un órgano o tribunal competente que sea capaz de generar una restitución integral.[7]
Precisado lo anterior, ¿cuáles son las razones para judicializar los actos parlamentarios?
En primer lugar, debe decirse que cualquier acto que vulnere derechos fundamentales[8] debe ser susceptible de revisión por parte de un órgano judicial, se justifica lo anterior, ya que existe una obligación de defensa como deber iusfundamental frente a los actos, normas u omisiones que pueden ser tendentes a lesionar el orden constitucional e internacional de los derechos fundamentales.
En un segundo momento, no es lógico que se tutelen diversos actos de autoridad para revisar su regularidad y compatibilidad frente al bloque de constitucionalidad[9] y se deje sin tutela judicial efectiva los actos del parlamento o Congreso, que, si bien gozan de una deferencia por razón del órgano que los emite, ello, no es justificación válida y racional para no poderlos examinar y en su caso declarar su inconstitucionalidad o inconvencionalidad.
Tercero, cuando se tenga incertidumbre o duda fundada sobre si deben o no intervenir en el conocimiento de alguna cuestión que puede vulnerar el ejercicio de un derecho fundamental, el órgano judicial debe tutelar el derecho de acceso a la jurisdicción teniendo en consideración el principio in dubio pro actione.[10]
Ahora, como se vincula lo anterior con la procedencia de los actos parlamentarios en un sentido estricto (positivos o negativos):
Nuestro Máximo Tribunal al resolver el amparo en revisión 27/2021, estableció que, por regla, cualquier acto u omisión de autoridad del Poder Legislativo, incluso aquellos de naturaleza intra-legislativa (“sin valor de ley”), son justiciables cuando se afecte algún derecho fundamental (ello vía recurso de amparo), salvo ciertos supuestos excluidos de manera concreta por el Poder Constituyente o por el Congreso de la Unión a través de normas constitucionales.
En la misma línea argumentativa, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver el SUP-JE-281/2021, determinó que, si bien los actos internos del Poder Legislativo pueden estar sujetos a la Constitución General (bloque de constitucionalidad), cuando vulneren derechos humanos; deben ser susceptibles de control judicial de constitucionalidad y convencionalidad.
Es aplicable el siguiente criterio jurisprudencial de rubro:
“ACTOS PARLAMENTARIOS. SON REVISABLES EN SEDE JURISDICCIONAL ELECTORAL, CUANDO VULNERAN EL DERECHO HUMANO DE ÍNDOLE POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO, EN SU VERTIENTE DE EJERCICIO EFECTIVO DEL CARGO Y DE REPRESENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA.”
Con ello, debe entenderse que la soberanía interna de los poderes legislativos (y, con ello, su autonomía) es perfectamente compatible con la garantía plena del derecho a una tutela judicial efectiva cuando se trastoque o lesione un derecho fundamental, valor o principio constitucional, generando como consecuencia su revisión o verificación constitucional-convencional por el órgano judicial competente.
- La jurisprudencia electoral y los actos parlamentarios. Etapa actual de su revisión jurisdiccional especializada.
Sin duda uno de los tópicos constitucionales-electorales más discutidos en cuanto a la procedencia de su revisión en sede judicial, han sido los actos parlamentarios. Desde la concepción de Kelsen al momento de escribir la garantía judicial de la Constitución uno de los elementos que justifican la existencia de un tribunal constitucional es precisamente consolidarse en un agente que revisara y limitara las actuaciones de los parlamentos que en múltiples ocasiones vulneran el orden constitucional.
Ahora bien, entrando en materia dan cuenta de lo anterior, los diversos criterios que ha emitido la Sala Superior que buscan responder a las siguientes interrogantes: ¿en qué casos si existe la procedencia de revisión de actos parlamentarios?; ¿en cuáles existe limitación para su conocimiento judicial?, y ¿qué nivel de escrutinio judicial debe emprenderse?
Para atender lo anterior, daremos un repaso de la línea jurisprudencial de la Sala Superior, respecto del control judicial de los actos parlamentarios en miras de establecer cual ha sido el criterio que tiene la justicia electoral para el control de dichos actos.
- Normas de carácter general y el control difuso de constitucionalidad.
Uno de los temas más aceptados por la justicia electoral es que las normas de carácter general que violen derechos fundamentales son susceptibles de control judicial. Para ello la justicia electoral deberá ejercer un control difuso de constitucionalidad y convencionalidad[11] en miras de determinar si la norma enjuiciada es o no, compatible con el bloque de constitucionalidad.
Desde el caso “Hank Rhon” bajo el expediente SUP-JDC-695/2007, la Sala Superior dispuso que las normas que tengan incidencia directa o indirecta en la materia electoral, que vulneren derechos político-electorales, o bien, que propicien la lesión de derechos democráticos y su ejercicio está vinculado con el quehacer electoral, serán susceptibles de control de constitucionalidad y convencionalidad difuso, con el fin de analizar su compatibilidad o en su caso, declarar su inaplicación en el caso concreto.[12]
- Omisiones legislativas y el control judicial.
La Sala Superior al emitir la sentencia del SUP-REC-588/2018,[13] determinó que la justicia electoral puede revisar aquellos actos que configuren omisión legislativa, siempre que la misma se actualice por el incumplimiento a un mandato constitucional (general o de alguna entidad federativa).[14]
Al respecto, en el caso, se declaró la inconstitucionalidad por omisión del artículo 112 de la Constitución de Sinaloa, considerando que se vulneró el derecho a la participación y representación política de los pueblos originarios de acuerdo con sus tradiciones y normas internas, tal como lo reconoce el artículo 2, apartado A, fracción VII, de la Constitución General.
Al efecto, se realizó una interpretación evolutiva de dicho precepto constitucional, en el sentido de que, en los ayuntamientos con población indígena, se deberá garantizar que las comunidades puedan nombrar un representante por medio de sus usos y costumbres, para así atender al parámetro de regularidad constitucional que se ha fijado en materia del reconocimiento de sus derechos fundamentales.
- Actos derogatorios y el examen de regularidad vía justicia electoral.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que los actos derogatorios emitidos por los Congresos (federal o de las entidades federativas), son considerados como actos legislativos y, por tanto, susceptibles de control judicial en miras de revisar su validez constitucional y convencional.
Así, la Sala Superior en el SUP-REC-88/2020, dispuso que:
“La necesidad y la legitimidad del controlar jurisdiccionalmente todos los actos, resoluciones y demás elementos jurídicos, incluidos los actos derogatorios, con excepción de las normas generales cuyo control abstracto corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene fundamento constitucional y convencional.
Por un lado, este fundamento se encuentra en la necesidad de que las personas cuenten con un recurso judicial efectivo para controvertir los actos, resoluciones y demás elementos jurídicos que les puedan afectar sus derechos a la participación política en general y, en particular, de los derechos humanos de votar y ser votados, entre otros, de conformidad con el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Esto implica que ningún elemento jurídico —incluidas las disposiciones derogatorias o los actos derogatorios— está exento del control jurisdiccional en la materia, a fin de evitar zonas de inmunidad y garantizar el principio de tutela judicial efectiva en el ámbito político-electoral.
Por otro lado, la necesidad y legitimidad de controlar jurídicamente todos los actos, incluidos los derogatorios, surge al considerar la naturaleza dinámica de los sistemas jurídicos. Esto implica, entre otros aspectos, que no solo las normas que lo constituyen pueden cambiar con el transcurso del tiempo, sino que todo sistema jurídico contiene las normas relativas a regular su propia creación y cambio.”
De lo anterior se puede advertir que los actos derogatorios como en el caso, pueden vulnerar derechos fundamentales o principios constitucionales (progresividad) que tienen un alta importancia en el Estado de Derechos y en la protección de los estándares sustantivos; de ahí que el centro de procedencia de este tipo de actos ante la justicia constitucional, no está en el hecho de la autoridad que los emite ya que ello pasa a segundo término, lo principal es que el acto sea incompatible con el orden constitucional o que provoque un fraude frente al bloque de constitucionalidad.
- Actos parlamentarios y justicia electoral. Matices y procedencia.
Un caso que resulta emblemático para establecer la procedencia de los medios de impugnación en materia electoral frente a los actos parlamentarios (en sentido positivo o negativo), es la sentencia emitida en el SUP-JDC-1878/2019, mejor conocido como Monreal Vs. Batres, que se relaciona con el uso de la libertad de expresión en el seno de la Cámara de Senadores y el principio de inviolabilidad parlamentaria.
Precisamente con base en ese principio (inviolabilidad parlamentaria), la Sala Superior por mayoría determinó que dicho acto generado por el senador Ricardo Monreal en perjuicio del honor y la posibilidad de integrar la mesa directiva del Senado de la República de Martí Batres, no era susceptible de control judicial.
Para llegar a esa conclusión, consideró que
“Esta Sala Superior ha establecido una línea jurisprudencial amplia respecto a que, en términos generales los actos parlamentarios escapan a la materia electoral.
Los precedentes de este órgano jurisdiccional los podemos organizar, solamente con fines metodológicos, en tres apartados: aquellos casos vinculados con la organización o vida interna de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión; aquellos asuntos relacionados con el procedimiento legislativo de creación de normas, y los asuntos relacionados con los procedimientos de designación a cargo del Senado que no tengan incidencia en la materia electoral.”[15]
Dicho precedente podemos sostener dejo de tener vigencia derivado de lo resuelto SUP-JE-281/2021, en el que la Sala Superior de terminó:
“si bien el poder legislativo debe contar con garantías que salvaguarden la función encomendada de forma autónoma e independiente, encuentra (como los demás poderes constituidos) una limitante: ajustar su actuación al orden constitucional y la demás normativa que le es aplicable, en las cuales se deben considerar sus propias disposiciones orgánicas y los principios en los que se sustentan estas últimas. De manera que, si en su actuar vulnera algún derecho humano, éste se puede someter a escrutinio constitucional.”[16]
De tal suerte que podríamos sostener que la procedencia es singular y casuística, pero el centro de atención para la justicia electoral está en analizar la violación al derecho fundamental en cuestión, más no, en el agente que provocó dicha transgresión, su denominación o pertenencia pasando a un segundo término (no tan relevante).
Primera. El acceso a la justicia debe de garantizarse frente a cualquier tipo de violación a derechos fundamentales, ya sea propiciada por el Estado, o bien, por los particulares, donde incluso se actualicen antinomias entre derechos fundamentales.
Segunda. A través de la justicia electoral se pueden revisar diversos actos emitidos por la función electoral (diversos aquellos con rango de ley), siempre que los mismos pueden ser presuntivamente violatorios de derechos fundamentales.
Tercera. La línea jurisprudencial de la Sala Superior frente a los actos parlamentarios cambió con el precedente emitido en el SUP-JE-281/2021, por lo que en cada caso y atendiendo a la violación en concreto a normas sustantivas, se habrá de definir su procedencia.
Cuarta. En aquellos actos de violación entre miembros integrantes de los parlamentos o cuerpos legislativos a derechos fundamentales, estaremos frente a una cuestión de eficacia horizontal susceptible de resolverse a través de la ponderación o bien de un escrutinio estricto o medio de constitucionalidad-convencionalidad (dependiendo el caso en concreto).
[1] Tesis LXXIII/2016, de rubro: “ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA. LOS TRIBUNALES ELECTORALES LOCALES DEBEN RESOLVER LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN UN PLAZO RAZONABLE, SIN QUE SEA NECESARIO AGOTAR LOS PLAOS QUE FIJEN LAS LEYES PARA TAL EFECTO.”. La Sala Superior en sesión pública celebrada el diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, aprobó por unanimidad de votos la tesis que antecede. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 19, 2016, páginas 53 y 54.
[2] Caso Lagos del Campo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C No. 340, párr. 174.
[3] Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 303, párr. 151.
[4] Caso Bayarri Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de octubre de 2008. Serie C No. 187, párr. 116.
[5] Artículo 25. Protección Judicial.
- Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
[6] La eficacia horizontal nace con los efectos erga omnes de los derechos fundamentales y puede ser concebida de la forma siguiente: La función de una Constitución no sólo es regular las relaciones entre ciudadanos y poderes públicos, sino también adecuar las relaciones sociales, y 2. No tiene sentido proteger un derecho frente al Estado y, al mismo tiempo, dejarlo sin alguna tutela frente a los particulares. Guastini, Riccardo, La interpretación de los documentos normativos, México, Derecho Global, 2018, pp. 519 y 520.
[7] Cfr., sentencia emitida en el caso Hilaire, Constantine, Benjamín y otros vs. Trinidad y Tobago. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 21 de junio de 2002. Serie C, núm. 94.
[8] Tesis I/2016 de rubro y texto: “ACCESO A LA JUSTICIA. LA EFECTIVIDAD DE LOS RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA SE CUMPLE MEDIANTE EL ANÁLISIS PRIORITARIO DE ARGUMENTOS RELACIONADOS CON VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS.- De la interpretación sistemática de los artículos 1° y 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 14, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como 8 y 25, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se desprende que tanto en el orden jurídico nacional como en el internacional, el reconocimiento del acceso a la justicia, como parte del derecho a la tutela judicial efectiva, implica el cumplimiento de la finalidad de los recursos o medios de defensa que radica en el grado de protección y resolución eficaz de los intereses que están en disputa, los cuales deben ponderarse o equilibrarse en cada caso. En ese sentido, el órgano decisor, al emitir resolución, debe atender el contexto en que se desenvuelve la controversia y darle prioridad a los argumentos relacionados con violaciones a derechos humanos cuando su estudio conceda el mayor beneficio al justiciable, llevando a cabo la adopción de las providencias y actuaciones necesarias que se orienten a prevenir que la conculcación se torne irreparable, ya que la efectiva materialización de esos derechos es lo que determina la eficacia de los recursos o medios de defensa a través de los cuales se solicita su tutela.” La Sala Superior en sesión pública celebrada el dos de marzo de dos mil dieciséis, aprobó por unanimidad de votos la tesis que antecede. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 18, 2016, páginas 53 y 54.
[9] José Luis Caballero Ochoa indica que los “tratados sobre derechos humanos reivindican una posición similar a la que detentan las normas sobre derechos fundamentales, es decir, de tipo constitucional, de tal suerte que con independencia de la ordenación de los tratados internacionales en el sistema de las fuentes formales del derecho interno, los tratados de protección de la persona inciden directamente, horizontalmente en las normas constitucionales a partir de su propia naturaleza jurídica(…); de tal suerte que se confecciona un bloque de derechos que tiene objetivo ampliar la protección de los derechos de las personas.” En Caballero Ochoa, José Luis, La incorporación de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos en España y México, México, Miguel Ángel Porrúa, 2009, pp. 230-231.
[10] Tesis: 1a. CCVI/2018 (10a.), de rubro: PRINCIPIO PRO ACTIONE. EN SU APLICACIÓN A CASOS EN LOS QUE NO EXISTA CLARIDAD RESPECTO A SI UN ASUNTO ES O NO JUSTICIABLE, DEBERÁ PREFERIRSE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 61, diciembre de 2018, Tomo I, página 377. IUS: 2018780.
[11] Jurisprudencia 35/2013, de rubro: “INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. SE PUEDE PLANTEAR POR CADA ACTO DE APLICACIÓN.” La Sala Superior en sesión pública celebrada el doce de septiembre de dos mil trece, aprobó por unanimidad de seis votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 13, 2013, páginas 46 y 47.
[12] Tesis XXI/2016, de rubro: “CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE NORMAS ELECTORALES. MÉTODO PARA DETERMINAR LA REGULARIDAD DE UNA NORMA QUE INSTRUMENTA UN DERECHO HUMANO.” La Sala Superior en sesión pública celebrada el veintisiete de abril de dos mil dieciséis, aprobó por mayoría de cuatro votos, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera y con la ausencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, la tesis que antecede. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 18, 2016, páginas 74 y 75.
[13] Cfr, tesis: 1a./J. 63/2022 (11a.) de rubro: “OMISIONES LEGISLATIVAS RELATIVAS Y ABSOLUTAS DE EJERCICIO OBLIGATORIO. NOTAS DISTINTIVAS PARA COMBATIRLAS EN EL JUICIO DE AMPARO.” IUS: 2024730.
[14] Cfr, amparo en revisión 1359/2015, sentencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[15] Cfr, SUP-JDC-1878/2019, pp. 16-17.
[16] Cfr, SUP-JE-281/2021. Consultable en el siguiente enlace electrónico del TEPJF: https://www.te.gob.mx/sentenciasHTML/convertir/expediente/SUP-JE-0281-2021