Jorge Chessal Palau
1.- Un breve recuento
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce en su artículo 4° a la cultura física y a la práctica del deporte como un derecho humano, agregando que corresponde al Estado su promoción, fomento y estímulo conforme a las leyes en la materia.
Esta incorporación en el ordenamiento supremo se realizó mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de octubre de dos mil once, por lo que estamos en presencia de un relativamente nuevo enfoque de ver el deporte desde la legislación mexicana.
Resulta de interés rescatar algunos pasajes de la Exposición de Motivos de la iniciativa presentada por Senadores de diversos partidos políticos:
Como parte de la cultura física, el deporte es una de las manifestaciones sociales que han adquirido mayor importancia dentro de la vida cotidiana del ser humano, el fenómeno deportivo es uno de los que más ha evolucionado y se ha desarrollado durante el proceso de la globalización por su gran inmersión en los ámbitos político, social, económico, cultural y jurídico.
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En textos especializados en la materia, se pone de manifiesto que “la reciente constitucionalización del deporte no es un acontecimiento espontáneo, sino que responde a una evolución de los derechos y deberes públicos, íntimamente conectada con la transformación sucesiva de las tareas y cometidos de los poderes públicos frente a la sociedad”.
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La práctica de actividades físicas y deportivas, es un derecho vinculado a otros derechos fundamentales, pero no se le ha otorgado individualidad propia como tal, ya que se ha visto como un medio para la consecución de otros derechos, por lo que se debe reformular la regulación de la cultura física y el deporte, previéndolos como parte importante de la política social y económica, buscando su reconocimiento constitucional, estableciendo en los poderes públicos su estímulo, fomento, protección y garantía de que la práctica del deporte y el acceso a la cultura física se dé en las mejores condiciones y que se favorezcan los valores humanos de la libertad, de la igualdad y de la solidaridad.
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La falta de una norma constitucional que eleve a rango de garantía social ha sido un factor determinante para que en su momento la Ley de Fomento y Estímulo al Deporte, la Ley General del Deporte y la actual Ley General de Cultura Física y Deporte no hayan consolidado un modelo de cultura física y deporte que garantice el acceso de todos los mexicanos a la práctica de actividades físicas, recreativas y deportivas, pero sobre todo que defina claramente la participación del Estado; al igual que la de asociaciones civiles como la Confederación Deportiva Mexicana y el Comité Olímpico Mexicano en el fomento, promoción y desarrollo de la cultura física y el deporte en nuestro país.
[…]
En nuestro país ha tratado de justificarse, erróneamente, que el derecho al deporte está implícito en el artículo 3º constitucional, toda vez que en su segundo párrafo al señalar que: la educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano. Se está considerando también el derecho al deporte.
En su momento, fue éste el fundamento Constitucional que intentó otorgársele al primer ordenamiento específico en la materia cuando este Poder Legislativo creó la Ley de Estímulo y Fomento del Deporte; misma que con posterioridad fue señalada como inconstitucional por no tener el Congreso de la Unión, en ese tiempo, facultades para legislar sobre esta materia ya que con posterioridad, y con base en estudios específicos en la materia, se concluyó que dicha referencia del artículo 3º constitucional corresponde al fundamento pedagógico de la educación física, concepto muy diferente al de deporte.
Controversia que persistió hasta el momento en que el Constituyente Permanente se vio en la necesidad de adicionar la fracción XXIX-J al artículo 73 de nuestra Ley Fundamental, otorgando expresamente al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de deporte estableciendo las bases generales de concurrencia entre la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, y la participación de los sectores social y privado.
Lo anterior demuestra que el derecho al deporte no tiene su fundamento en el artículo 3º constitucional, pues de otra forma no se entiende la razón de haber adicionado la fracción XXIX-J al artículo 73 constitucional, toda vez que el Congreso de la Unión ya tenía la facultad de legislar en materia de educación.
De igual forma, sería erróneo argumentar que su fundamento se encuentra actualmente en el artículo 4º constitucional, ya que el Legislativo Federal, también cuenta con facultades para legislar en materia de salud.
El derecho al deporte no tiene actualmente ningún fundamento en los artículos 3º y 4º Constitucionales ni es reconocido con la fracción XXIX- J del artículo 73 de la Constitución, pues es evidente que se trató de una reforma a la parte orgánica de ésta dotando a un poder público del Estado, en este caso al Legislativo Federal, la facultad de legislar para establecer bases generales de coordinación, en esta materia.
Lo que hoy demandamos es la adición a nuestra Ley Fundamental en su parte dogmática para que el Estado reconozca como garantía de todo gobernado el derecho a la práctica del deporte y asuma la responsabilidad de fomentarlo.
Con esta iniciativa que hoy presentamos, retomamos y damos seguimiento a los trabajos realizados por las tres legislaturas que nos antecedieron y con el firme propósito de reconocer explícitamente a todos los ciudadanos mexicanos el derecho a la cultura física y el deporte.
Como podemos ver, hubo un cambio de paradigma en relación con el deporte en nuestro país a partir de la reforma en comento, lo que también transformó la intervención de las autoridades en el tema, ya que no solo se adicionó el artículo 4° constitucional sino que, en consonancia con la necesidad planteada en cuanto al reconocimiento del deporte como derecho humano.
De esta forma, se determinó que la legislación en la cuestión deportiva debía ser concurrente, para lo cual la misma iniciativa en estudio propuso modificar la fracción XXIX-J del artículo 73 constitucional para establecer como facultad del Congreso de la Unión el legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de la Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios; así como de la participación de los sectores social y privado.
Esta misma fracción se modificó mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero de dos mil dieciséis en atención al cambio de situación constitucional de la Ciudad de México, quedando en consecuencia redactada de la siguiente forma:
Para legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de esta Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias; así como la participación de los sectores social y privado.
Así, llegamos al siete de junio de dos mil trece, fecha en que se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Cultura Física y Deporte, vigente hasta el momento presente.
2.- ¿De que hablamos cuando hablamos de deporte?
¿Es el deporte cualquier tipo de actividad física o no? ¿Hay algo que otorgue notas distintivas al deporte frente a otro tipo de actividades?
La fracción V del artículo 5° de la Ley da como definición de deporte la actividad física, organizada y reglamentada, que tiene por finalidad preservar y mejorar la salud física y mental, el desarrollo social, ético e intelectual, con el logro de resultados en competiciones.
Esto contrasta con el concepto de “actividad física” que el mismo precepto, en la fracción III nos proporciona, definiéndola como actos motores propios del ser humano, realizados como parte de sus actividades cotidianas.
De la lectura de ambas definiciones, podemos ver que el deporte es una especie del género “actividad física”.
¿Dónde radica la diferencia, entonces?
Para que podamos hablar de deporte debemos considerar tres notas esenciales: que se trate de una actividad física organizada, reglamentada y competitiva.
La Ley General de Cultura Física y Deporte da cuenta de una amplia organización en torno a este tipo de prácticas, estableciendo un Sistema Nacional de Cultura Física y Deporte, integrado por instituciones públicas y privadas, entre los que figuran en el sector público, de manera enunciativa y no limitativa, la Comisión Nacional del Deporte y los órganos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
En cuanto a los sectores social y privado, tenemos igualmente de manera no limitativa el Comité Olímpico Mexicano, el Comité Paralímpico Mexicano, los Consejos Nacionales del Deporte Estudiantil, las Asociaciones Deportivas, Sociedades Deportivas y Organismos Afines reconocidos en términos de la ley y su reglamento.
Lo anterior demuestra la compleja organización del sector deportivo en México, lo que no deja duda de que se cumple con el primer elemento de la triada que define el deporte.
En cuanto al elemento “competencia”, esta se estima cumplida, en términos del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, cuando existe disputa o contienda entre dos o más personas sobre algo; también se estima así la oposición o rivalidad entre dos o más personas que aspiran a obtener la misma cosa.
Finalmente, para que sea posible que nos encontremos ante el concepto de “deporte” deben existir reglas, tanto para la organización como para el desarrollo de la actividad física que constituye su objeto y materia. Sobre una vertiente normativa del deporte es a lo que dedicamos el siguiente apartado, tema central de este trabajo.
3.- El deporte y sus sanciones administrativas
Sería muy complejo referirnos a todas las disposiciones orgánicas, reglamentarias, sustantivas, procesales, etcétera, que conforman el entramado regulatorio del deporte en México, tanto a nivel federal como por lo que hace a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Y eso tan solo en el ámbito público, pues aún nos faltaría mencionar todo lo que se refiere a los reglamentos deportivos, estatutos sociales y demás regulaciones de asociaciones y sociedades deportivas y organismos afines, en lo tocante a lo privado.
Este entramado tiene una justificación. Si el deporte se considera como un derecho humano y se estima de suficiente entidad para constitucionalizarlo, además de su importancia y trascendencia en la sociedad en general, entonces es explicable que se construyera una estructura jurídica para hacerlo eficiente. Esto incluye la represión de conductas que contravengan este ámbito regulatorio, tanto en lo administrativo como en lo penal.
Me referiré en esta ocasión solo a las sanciones disciplinarias, dejando para otra ocasión los delitos vinculados el deporte.
Dada la integración de normas de diversa fuente y la naturaleza de sus diversos intervinientes, el derecho del deporte distingue fundamentalmente dos vertientes de represión administrativa, la que se refiere a las violaciones a la Ley General de Cultura Física y Deporte, su reglamento y demás disposiciones que de ella emanen, por una parte, y la que se refiere a infracciones a estatutos, reglamentos deportivos y ordenamientos de conducta.
En el primer caso la sanción es competencia de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte; en el segundo, llamado por la ley “justicia deportiva”, competen al Comité Olímpico Mexicano, Comité Paralímpico Mexicano, las asociaciones deportivas nacionales, organismos afines, asociaciones y sociedades deportivas, recreativo-deportivas, del deporte de rehabilitación, de cultura física-deportiva, directivos, jueces y árbitros de competiciones deportivas.
Tratándose de las sanciones que imponga la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, resultan impugnables mediante Recurso de Revisión, en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, además de las vías jurisdiccionales existentes, como es el caso del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa o el Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo.
En el caso de la justicia deportiva, procede el Recurso de Inconformidad ante el superior inmediato en la estructura deportiva nacional y el Recurso de Apelación, ante la Comisión de Apelación y Arbitraje del Deporte.
Atendiendo al sujeto infractor, el catálogo de sanciones administrativas que pueden imponerse es, conforme lo establece el artículo 152 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, las siguientes:
A las Asociaciones y Sociedades Deportivas, Deportivas Nacionales, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva, así como a los organizadores de eventos deportivos con fines de espectáculo:
a) Amonestación privada o pública;
b) Limitación, reducción o cancelación de apoyos económicos;
c) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones oficiales de cultura física y deporte, y
d) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al Sistema Nacional del Deporte.
A directivos del deporte:
a) Amonestación privada o pública;
b) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al Sistema Nacional del deporte, y
c) Desconocimiento de su representatividad.
A deportistas:
a) Amonestación privada o pública;
b) Limitación, reducción o cancelación de apoyos económicos, y
c) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al Sistema Nacional del Deporte.
A técnicos, árbitros y jueces:
a) Amonestación privada o pública, y
b) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al Sistema Nacional del Deporte.
A los aficionados, asistentes o espectadores en general, sin perjuicio de las sanciones penales, civiles o de cualquier naturaleza que pudieran generarse y considerando la gravedad de la conducta y en su caso, la reincidencia:
a) Expulsión inmediata de las instalaciones deportivas;
b) Amonestación privada o pública;
c) Multa de 10 a 90 días de salario mínimo general vigente en el área geográfica que corresponda al momento de cometer la infracción, y
d) Suspensión de uno a cinco años del acceso a eventos deportivos masivos o con fines de espectáculo.
4.- El deporte no es cosa de juego
No es necesario explicar aquí el peso específico que tiene lo deportivo en la sociedad actual; tampoco la gran cantidad de intereses de todo tipo que participan en su dinámica. Todo esto resulta notorio y conocido.
Por eso, cuando la actividad física se convierte en deporte y se vincula con el Sistema Nacional, entonces es plenamente justificado que exista un régimen de sanciones que cumplan con la necesidad de una prevención general, dirigida a todos sin excepción, con fines disuasorios ante el temor al castigo futuro; por su parte, también constituyen una prevención especial tendiente a eliminar la reincidencia y que quienes, por alguna causa, quebrantaron el orden normativo no vuelvan a hacerlo y, si acaso volvieran a su conducta indeseable, se les expulse del Sistema.
Por eso, el deporte no es cosa de juego.
@jchessal