Mtro. Moisés A. Montiel Mogollón
En el derecho internacional de los refugiados una de las aristas menos estudiadas, pero -operativamente- más importantes, es la de los regímenes de exclusión de la protección. La verificación de alguna de las condiciones presentes en los artículos 1(d), (e) y (f) de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951[1], causarán la exclusión de una persona de la protección internacional incluso si se conjugan los elementos de la persecución: los fundados temores, y la falta de capacidad y/o voluntad de acogerse a la protección del estado de su nacionalidad. De hecho, la doctrina más autorizada en materia de refugio estima que “se trata de personas que, reuniendo los extremos requeridos para ser considerados como refugiados, son expresamente dejadas fuera de la definición y de los beneficios de la Convención por diversas razones”[2].
Entre estas categorías resulta particularmente relevante la operación de la exclusión con respecto de ciertas categorías de personas “porque no se las estima merecedoras de protección internacional”[3]. Si bien el término parece chocante e incompatible con la dogmática general de los derechos humanos en tanto plantea una restricción de jure del derecho consagrado en el artículo 22(7) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos a solicitar y recibir refugio, que deviene en discriminatoria sin que se justifique en criterios de necesidad, proporcionalidad, adecuación, o legitimidad, hasta que se analice en clave de jerarquía material de normas internacionales, continúa siendo formalmente válida.
Así, tal exclusión opera, según la Convención de 1951, cuando haya motivos fundados para considerar que:
- La persona solicitante ha cometido un delito contra la paz (que hoy se calificaría de agresión en los términos del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional o de la resolución A/RES/3314 (XXI) de la Asamblea General de Naciones Unidas), un crimen de guerra (en los términos del propio ERCPI o de los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977), o un crimen contra la humanidad (de nuevo en los términos del ERCPI),
- La persona solicitante ha cometido un grave delito común, fuera del país ante el que solicita el refugio, y con anterioridad a haber sido admitida en el país, o
- La persona solicitante se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas, que se encuentran definidos en el artículo 2 de la Carta de la Organización[4]
Las cláusulas de exclusión contenidas en los artículos 1(f)(1) y (3) difícilmente necesitan explicación, al versar sobre circunstancias comprobables y que están -en su mayoría- debidamente fundamentadas en la legalidad internacional a través de los instrumentos de referencia señalados, los cuales pueden ser considerados como acuerdos ulteriores en los términos del artículo 31(3)(a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados[5]. El verdadero problema radica en entender qué es un grave delito común, en ausencia de una definición autorizada por parte de la Convención sobre Refugiados o, en su defecto, una habilitación de referencia a otros instrumentos.
También, es de notar que el estándar probatorio adoptado por la Convención para operativizar la exclusión es que “existan fundados motivos para creer” que se ha cometido un grave delito común. Parecería, prima facie, resultar un estándar demasiado bajo para configurar un resultado tan definitivo como la exclusión de la protección frente a la persecución del estado de origen, habida cuenta de la existencia de los fundados temores de daño a la vida, integridad, libertad, y derechos de quien solicita la protección. Sin embargo, el propio ACNUR ha recomendado la interpretación más restrictiva posible a la hora de aplicar estas cláusulas de exclusión[6]. Tal amplitud en la definición, que habilita su regulación doméstica por cada estado parte, también debe ser entendida en consonancia con el deber de cada estado de cumplir de buena fe su firma y ratificación de esos tratados, y de legislar internamente para garantizar su operatividad sin traicionar el sentido, propósito u obligaciones específicas asumidas bajo el compromiso convencional. Así, si la propia Convención no determina qué es un grave delito común ni cuándo se configura a efectos de la exclusión, recaerá a cada estado cubrir en su propia legislación nacional qué considera una infracción susceptible de satisfacer dicha categoría, como función de la soberanía de los estados y como expresión del principio de libertad consagrado en el caso del SS Lotus[7] y reiterado en opiniones más recientes de la Corte Internacional de Justicia como Armas Nucleares[8] y Kosovo[9].
En el caso puntual de México, la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político[10] recoge el supuesto de exclusión del artículo 1(f)(2) en su artículo 27, fracción II requiriendo la comisión fuera del territorio nacional de un delito calificado como grave antes de la internación a México. El mismo dispositivo observa que deberá atenderse a “la naturaleza del delito y que el mismo sea punible conforme a la legislación nacional y a la del país de origen o del país donde se hubiese cometido”[11]. De esta manera, la legislación nacional incorpora el requisito de doble identidad del delito -común en materia de extradición- a la ponderación sobre la existencia del delito en la jurisdicción original, así como en la mexicana.
Pero a la hora de señalar cuáles son los más graves delitos comunes según el derecho mexicano, existe una amplitud de categorías que podrían calzar la descripción. La métrica de delito grave, considerado como aquel que comporte una pena superior a los cinco años de prisión, considerando el acentuado maximalismo punitivista del sistema penal mexicano, no parece ajustarse a la admonición hecha por el ACNUR sobre la naturaleza restrictiva de la noción del grave delito común como causal de exclusión[12]. La respuesta, de manera más persuasiva, puede ser hallada en el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa en el artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto por cuanto, la asignación de esa forma de detención preventiva marca la excepcionalidad y gravedad que el poder legislativo federal considera para esos delitos en específico (sin perjuicio del carácter profundamente inconvencional que reviste esa restricción arbitraria a la libertad personal en términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia pacífica y reiterada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos). De esta forma, y en una métrica que bien puede resonar con el zeitgeist legislativo doméstico; en ejercicio restricto de la libertad de jurisdicción con la que cada estado decide cuáles son sus más graves delitos comunes, parecería proveer una solución convencional y elegante a la pregunta de qué es un grave delito común para el derecho mexicano, sometiéndose además al requisito de doble identidad del delito que la propia ley sobre refugiados estipula[13]. Esta opción, de entre todas las posibles, también parece ser la que más cercanamente guarda el mandato de interpretación y aplicación normativa consagrado en el artículo 1º, párrafo segundo de la Constitución, al preferir la aplicación de la regla más cierta, más restringida, y más favorable a la persona humana.
Ultimadamente, el esfuerzo de tratar de determinar cuál estándar normativo debería dotar de contenido a la cláusula de exclusión por comisión de un grave delito común no es más que una cruzada por disminuir la discrecionalidad de los funcionarios llamados a determinar la procedencia del reconocimiento de la condición de refugio, en beneficio de la certeza y seguridad jurídica de las personas que se hallan en la terrible situación de huir de sus estados de origen por motivo de fundados temores sobre su vida, libertad, integridad y derechos.
No habría que olvidar, antes de interpretar extensivamente las cláusulas de exclusión, que un refugiado es, según la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 como resultó enmendada por su Protocolo de 1967, una persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país”[14]. Este concepto, en el contexto latinoamericano, se ha visto ampliado con posterioridad a la Declaración de Cartagena de 1984 para incluir a aquellas personas que, entre otras situaciones, no pueden ni quieren acogerse a la protección de su estado de origen por efecto de graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos que ocurran en el territorio del estado por su acción o por su toleración[15].
Por esa razón, la seguridad y certeza en la aplicación de los criterios de exclusión -en una tónica cónsona con los derechos humanos como máximo eje rector de la actuación del estado- son no sólo deseables sino imperativas. Es precisamente en acatamiento de ese imperativo jurídico que se invita a quien lea estas a profundizar en el análisis de estos argumentos en servicio de un México que mantenga su hermosa tradición de refugio de una manera cada vez más conforme a los dictados del derecho internacional de los derechos humanos.
[1] Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 28 de julio de 1951, 189 UNTS p. 137, art. 1(d), 1(e), y 1(f)
[2] Urbina, A. (2021) Derecho Internacional de los Refugiados, (Caracas: Universidad Católica Andrés Bello), p. 115
[3] Ibid.
[4] Carta de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1945, 1 UNTS XVI
[5] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969, 1155 UNTS p. 331
[6] Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (2019) Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condición de Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, documento HCR/1P/4/Spa/Rev.4, pár. 151-161, p. 36
[7] Corte Permanente de Justicia Internacional (1927) Caso del SS Lotus (Francia v. Turquía) Sentencia de 7 de septiembre de 1927, Serie A, no. 10, p. 20
[8] Corte Internacional de Justicia (1996) Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares, Opinión Consultiva de 8 de julio de 1996, Reportes de la CIJ 1996, p. 226
[9] Corte Internacional de Justicia (2010) Conformidad con el Derecho Internacional de la Declaración de Independencia Unilateral con respecto de Kosovo, de 22 de julio de 2010, Reportes de la CIJ 2010, p. 403
[10] Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo, DOF 18 de febrero de 2022.
[11] Ibid.
[12] Vid. nota supra 6
[13] Para mayor profundidad sobre por qué sería esta la mejor opción, vid. Montiel, M., y Peña, D. (2022) La Noción de Grave Delito Común en el Derecho Internacional de los Refugiados y su Aplicación en México, (Ciudad de México; Tirant lo Blanch)
[14] Vid. nota supra 1, art. 1(a)(2)
[15] Declaración de Cartagena sobre Refugiados, de 22 de noviembre de 1984, Sección III, Conclusión tercera, p. 3