El papel de la garantía institucional de autonomía frente a la remuneración presidencial.
Lic. Diana Gamboa Aguirre.
El ajuste de las remuneraciones de los servidores públicos fue uno de los primeros objetivos de la “austeridad republicana” a la que tanto alude el Gobierno en turno. Ello se observó en el texto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos emitida en noviembre de 2019 (LFRSP), en la cual el Congreso esencialmente se limitó a reiterar lo dispuesto en el artículo 127 constitucional, desacatando el mandato de desarrollar y hacer efectivo su contenido en la ley.
En mayo de 2019 el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 105/2018 -y su acumulada 108/2019- promovidas respectivamente por la CNDH y una minoría calificada de Senadores, en contra de la LFRSP. Al respecto, la decisión mayoritaria fue en el sentido de declarar la invalidez de los artículos 6 y 7 de dicho ordenamiento, debido a la omisión por parte del Congreso de desarrollar los principios constitucionales aplicables a las remuneraciones de los servidores públicos.[1]
Concretamente, se destacó que al constituir la remuneración presidencial el parámetro máximo posible de percepción, la ley reglamentaria debía dotar a la Cámara de Diputados de los elementos técnicos y las bases suficientes que le permitan establecer adecuadamente tal monto en el Presupuesto de Egresos de cada año. Es decir, se deben establecer en ley reglas claras para determinar el salario presidencial, por constituir el referente constitucional que limita el monto de las remuneraciones del resto de los servidores públicos.
Debido a que a la fecha el Congreso no ha dado cumplimiento a la ejecutoria respectiva, en líneas siguientes se formula una propuesta de lectura constitucional de las bases del artículo 127 en relación con los titulares de órganos constitucionalmente autónomos (OCAS). Esto, atendiendo a las particularidades que la norma fundamental dispone para este tipo de entes públicos y que deben ser consideradas al establecer el referente máximo de remuneración posible.
No sobra precisar que, si bien la Suprema Corte ya ejerció un control abstracto respecto de la LFRSP, en la especie se pretende analizar el caso puntualmente en función de los OCAS.[2] Esto, con el fin de respondernos si es dable desprender ciertos criterios que maticen la aplicación de las reglas generales previstas en el artículo 127 de la Constitución General, a partir del diseño constitucional en torno a los servidores públicos titulares de los diversos OCAS.
En tal sentido, primero se formulará un breve análisis respecto de los órganos constitucionales autónomos, así como de sus características, causas y fines. En esa medida, se referirán en términos generales los órganos autónomos contemplados en el texto fundamental vigente, así como sus características y finalidades.
Finalmente, se expondrá una propuesta interpretativa relativa al régimen constitucional aplicable a las remuneraciones de los titulares de los OCAS como parte del parámetro conforme al cual se ha de fijar la remuneración presidencial que constituye el tope salarial aplicable al resto de trabajadores en el servicio público.
Pueden describirse como aquellos entes públicos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución General, fuera del ámbito de los poderes tradicionales del Estado y que cumplen funciones esenciales con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público y, por ende, del principio de división de poderes.
Al resolver la Controversia Constitucional 33/2005 la Suprema Corte precisó que: “…su misión principal, […] radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales”.
En tal sentido, aun cuando no existe precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos en lo general, jurisprudencialmente se han delimitado sus características esenciales: (i) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; (ii) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; (iii) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y (iv) atender funciones coyunturales del Estado que requieran en beneficio de la sociedad.[3]
Los OCAS son una reacción normativa al reajuste entre las relaciones interestatales y Estado-sociedad a partir de la reestructuración del papel del Estado mexicano en diversos aspectos sociales, económicos y demás de importancia nacional. Su creación conlleva un fortalecimiento institucional -mediante la autonomía- para asegurar su sostenibilidad en el contexto de recomposición estatal respectivo. Esto, con diversas finalidades específicas de acuerdo con cada tipo de OCA, pero con una finalidad general de acotar, fortalecer y controlar el poder público.[4]
Al desarrollar la garantía institucional de autonomía que asiste a los OCAS, la Segunda Sala precisó que “…se trata de una característica que incide en su estructura orgánica y funcional a fin de garantizar su autonomía e independencia; lo anterior, con el objetivo de que sean efectivamente alcanzados los fines encomendados…”. Ello pues, “…por su especialización e importancia social, requiere de tener asegurada su autonomía respecto de los clásicos poderes del Estado…”.[5]
En esa medida, por ejemplo, al analizar al Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Segunda Sala precisó que el salario que perciben los comisionados forma parte del núcleo de elementos amparados por la garantía institucional de autonomía.[6]
Ahora bien, con el fin de dotar de contenido y alcance a la garantía institucional de cada órgano constitucional autónomo, resulta necesario tener presentes -al menos- dos referentes concretos: el texto constitucional en su literalidad; y los fines y objetivos que fueron trazados por el constituyente en la reforma por la cual se creó el respectivo OCA.
Frente a la multiplicidad de expresiones normativas relativas a OCAS, resulta pertinente referir los órganos de este tipo que se encuentran contemplados en el texto constitucional, así como sus características y finalidades principales.
- Banco de México. Procura la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, regula su emisión y circulación; acuñación de moneda y emisión de billetes.[7]
- Instituto Nacional Electoral. Organiza los procesos electorales, fiscaliza las finanzas de los partidos políticos y las campañas.[8]
- Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Protege tales derechos contra actos u omisiones de naturaleza administrativa; formula recomendaciones, denuncias y quejas relacionadas con su objeto.[9]
- Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Coordina y desarrolla el sistema nacional de información estadística y geográfica; además de que procesa y publica la información generada, que adquiere el carácter de oficial. Realiza los censos nacionales y elabora los índices nacionales de precios al consumidor.[10]
- Comisión Federal de Competencia Económica. Garantiza la libre competencia y concurrencia, además de prevenir, investigar y combatir monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados.[11]
- Instituto Federal de Telecomunicaciones. Promueve el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones; además, garantiza la libre competencia y concurrencia en dichos sectores, así como los derechos reconocidos en los artículos 6º y 7º constitucionales.[12]
- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Mide la pobreza y evalúa los programas, objetivos, metas y acciones de la política social.[13]
- Fiscalía General de la República. Persigue delitos del orden federal, solicita medidas cautelares contra los imputados, busca y presenta pruebas para acreditar la participación en delitos; solicita la aplicación de penas, etc.[14
- Instituto Nacional de Acceso a la Información. Garantiza los derechos a la protección de datos personales y a la información pública.[15]
- Propuesta interpretativa del artículo 127 constitucional frente a los titulares de los OCAS.
Con base en los parámetros que se han delimitado y considerando la multiplicidad de órganos constitucionalmente autónomos existentes, se formulará una propuesta interpretativa constitucionalmente admisible en relación con la restricción constitucional -límite máximo salarial- contenida en el artículo 127, frente a las disposiciones del mismo rango aplicables a los titulares de los OCAS.
Sin ánimos de ser reiterativos, para tales efectos resulta útil tener presente que la disposición constitucional referida regula las remuneraciones de los servidores públicos. Concretamente en su primer párrafo, el artículo 127 constitucional dispone que la remuneración de los servidores públicos en México debe ser adecuada y proporcional. Esto, en relación con la función que se desempeña y frente a las responsabilidades que se depositan en el respectivo servidor público.
Por otro lado, tal disposición fija las bases conforme a las cuales se determinará anualmente la remuneración de los servidores públicos en el presupuesto de egresos correspondiente. Especialmente destaca el multicitado “tope salarial” de las remuneraciones, conforme al cual ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
¿Cómo desarrollar el artículo 127 constitucional frente a los órganos constitucionales autónomos?
Primero, en términos de los mandatos que de modo general impone el citado artículo 127, es decir, en términos de adecuación y proporcionalidad. Y, segundo, atendiendo al contenido concreto de la garantía institucional de cada uno de los OCAS.
Así, parece adecuado considerar que el mecanismo para fijar la remuneración presidencial debe necesariamente tomar en cuenta a los OCAS. Esto, debido a que se encuentran en un plano de coordinación y no de inferioridad frente al resto de los poderes (incluyendo al Ejecutivo), además de que desempeñan funciones especializadas y coyunturales que exigen un grado de preparación y conocimiento que ha de ser debidamente compensado.
En tal sentido, se considera viable que el mecanismo para establecer la remuneración presidencial imponga a la Cámara de Diputados el deber de establecer el monto de dicho referente considerando siempre las remuneraciones correspondientes a los titulares de los OCAS. Es decir, que para determinar el salario presidencial sea exigible considerar la garantía institucional de autonomía de cada órgano autónomo como parte del andamiaje constitucional que ha de moldear dicho monto.
Lo anterior, con la paralela prohibición de establecer la remuneración del Presidente por debajo de un monto que anule los principios de adecuación y proporcionalidad de las remuneraciones de este tipo de servidores públicos.
Es decir, debido a que el límite máximo de remuneración aplica de manera tajante, se torna necesario amalgamar dicha prohibición con las garantías institucionales de los OCAS, con el fin de colmar la exigencia constitucional de proporcionalidad y adecuación. Concretamente con la remuneración de los titulares de los distintos OCAS, imponiendo al legislador el deber de establecer mecanismos para determinar el monto del “tope presidencial” a partir del análisis del monto aplicable a los titulares de los diversos órganos autónomos.
La previsión de esta obligación dirigida a los encargados de emitir el presupuesto se traduciría -por ejemplo- en que: si el Comisionado Presidente del IFT requiere una remuneración de “x” para colmar las garantías de adecuación y proporcionalidad, entonces el Presupuesto de Egresos no podrá prever una remuneración menor a “x” para el Presidente de la República.
A la luz de dicha interpretación, el deber del legislativo en su labor de desarrollo legal de la prohibición establecida en el artículo 127 constitucional, es doble: primero, el de establecer lineamientos de acción concretos para los creadores del Presupuesto de Egresos, mediante los cuales garanticen el cumplimiento de los mandatos que se desprenden de dicho numeral; y, además, prever las consecuencias concretas del incumplimiento a las referidas directrices normativas.
Es decir, retomando el ejemplo, se ha de disponer una consecuencia normativa que impida abusos para el caso de que en el Presupuesto de Egresos se fijara una remuneración menor a “x” para el presidente de la República. Por ejemplo, la aplicación de una consecuencia similar a la regla contenida en el artículo 75 constitucional; esto es, una especie de tácita reconducción de la remuneración aplicable en el periodo inmediato anterior.
A efecto de garantizar que la remuneración del presidente no restrinja los principios de adecuación y proporcionalidad de cara a la remuneración de los titulares de los OCAS, sería necesario tomar en consideración al menos los siguientes factores:
- El deber de que la remuneración de dichos funcionarios sea la “adecuada” para que el Estado cuente con ciudadanos que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades confiadas. Esto, a la par de garantizar la dignidad en el salario que se recibe, reafirmando su conexión con el derecho fundamental a recibir un salario digno.
- Bajo la premisa de que, mientras mayor responsabilidad se deposite en el servidor público en relación con la “cosa pública”, la remuneración deberá incrementarse proporcionalmente. Es decir, la remuneración debe guardar una relación razonable frente al tipo de responsabilidad de los titulares de los OCAS, así como los principios y derechos que se relacionan con su función.
- Tomando en cuenta que los titulares de OCAS se encuentran en un plano de coordinación y no de subordinación respecto del Titular del Poder Ejecutivo.
- Considerando que, por la naturaleza de este tipo de entes públicos, es dable afirmar a priori que los titulares de OCAS desempeñan un trabajo técnico calificado y/o por especialización en su función (dependiendo el órgano específico de que se trate); lo que se desprende de una de las características esenciales de los OCAS, esto es, su vocación para atender funciones coyunturales del Estado.
- Bajo la premisa de que múltiples titulares de OCAS encuentran prohibición expresa para desempeñar otro empleo, cargo o comisión diverso a dicho servicio público; lo que implica que la remuneración que perciban será el único ingreso que podrán recibir lícitamente por concepto de salario, con todas las garantías y protecciones de este que ello conlleva.
En términos de la presente propuesta interpretativa, es dable afirmar que bastaría hacer la relación de proporcionalidad propuesta, tomando como parámetro concreto la remuneración del titular del órgano constitucional autónomo que requiera ser más alta en términos de proporcionalidad y adecuación. Esto, atendiendo al grado de reconocimiento constitucional de su autonomía -contenido en la garantía institucional específica-.
Es decir, para tener el parámetro de comparación correcto, sería necesario establecer cuál es el órgano autónomo cuyas garantías institucionales gozan de mayor protección constitucional y cómo se colman en términos concretos los principios de las remuneraciones de sus titulares, a efecto de que éste sea el parámetro a partir del cual se determine la remuneración presidencial.
Lo anterior, pues ello repercutiría como “efecto cascada” en beneficio del resto de los órganos constitucionales autónomos, contrario a lo que sucedería si se establece la remuneración del presidente sin tomar en cuenta el referido parámetro de comparación.
Así, se propone que en el cumplimiento de lo resuelto por la Suprema Corte, el Congreso, los contenidos constitucionales relativos a OCAS sirvan como modulador o matiz de la remuneración presidencial de cara a los principios de proporcionalidad, adecuación, división de poderes y autonomía.
Es decir, será fundamental que el legislador tenga presente la garantía institucional de autonomía de los OCAS como un factor necesario en su labor de producción normativa en el cumplimiento del mandato de la Suprema Corte relativo a armonizar el “tope salarial” con el principio de división de poderes.
En una época en la que desde el Ejecutivo se cuestiona constantemente la legitimidad de los órganos constitucionalmente autónomos, vale la pena mantener una actitud vigilante en cuanto a la relevancia que la sede democrática otorgue a la garantía institucional de este tipo de entes públicos. Particularmente de cara al cumplimiento de lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte.
[1] V. https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9848 y https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9854
[2] V. https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9848 y https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9854
[3] Cfr. ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Febrero de 2008; Pág. 1871. P./J. 12/2008 .
[4] GARANTÍA INSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA. SU APLICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 48, Noviembre de 2017; Tomo I; Pág. 603. 2a. CLXVI/2017 (10a.).
[5] Véase la versión pública de la resolución al Amparo en Revisión 1100/2015 resuelto por la Segunda Sala del Alto Tribunal.
[6] Ídem.
[7] Art. 28, párrafo sexto, constitucional.
[8] Art. 41, fracción V, apartado A, constitucional.
[9] Art. 102, apartado B, constitucional.
[10] Art. 26, apartado B, constitucional.
[11] Art. 28, párrafo 15, constitucional.
[12] Art. 28, párrafo 16, constitucional.
[13] Art. 26, apartado C, constitucional.
[14] Art. 102, apartado A, constitucional.
[15] Art. 6, apartado A, fracción VIII, constitucional.