Mtro. Carlos Alberto Sánchez García
La responsabilidad patrimonial del Estado, establecida en el artículo 109 constitucional, dejó en manos del legislador la configuración de las bases y el diseño del procedimiento para poder obtener la indemnización y reparación integral de los daños ocasionados a los particulares. Sobre las cargas probatorias en ese procedimiento y su configuración en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (en adelante LFRPE) es de lo que tratará esta nota.
En forma general, el derecho de los particulares a obtener una justa indemnización en materia de responsabilidad del Estado se da cuando concurre lo siguiente: un daño o perjuicio causado; una actividad administrativa irregular; el nexo causal entre los anteriores y la no concurrencia de eximentes de responsabilidad. Cada uno de los puntos antes descritos necesita ser probado en el procedimiento en que se reclame una indemnización; la pregunta es entonces: ¿quién debe probarlos?
El punto de partida para poder generar una respuesta a ello son los artículos 21 y 22 de la LFRPE[1] y, desde luego, la interpretación que del sistema de carga de la prueba ha efectuado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sus precedentes en la materia.
Esos artículos establecen el sistema de distribución de la carga de la prueba en los procedimientos de responsabilidad administrativa. Cargas que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado y concretado partiendo de un punto primordial: la asimetría de las partes; por un lado está el Estado y por otra los particulares en una evidente relación desigual. El Estado cuenta con más y mejores medios para acceder a las pruebas en estos casos, tiene mayor proximidad y facilidad probatoria. Por ello, la Corte se ha inclinado en que el sistema de cargas de la prueba se pueda invertir y transitar a algo próximo a la carga dinámica de la prueba[2].
Así, en la postura que ha asumido la Segunda Sala de la Suprema Corte se ha llegado a la conclusión que: en los procedimientos de responsabilidad patrimonial al particular (reclamante), únicamente, le corresponderá probar el daño y el nexo causal de este con el actuar irregular; al Estado tocará demostrar la regularidad de su actuación y las eximentes que puedan liberarlo de esa responsabilidad.
Esto es, la carga de la prueba de uno de los elementos —la actividad administrativa irregular— recae en el propio ente estatal al tener que acreditar que su actuar es regular o, en su caso, que aparece alguna eximente que libera al Estado de responder por el daño. Restando el daño y el nexo causal a ser probados por el particular reclamante[3].
Evidentemente esta postura de la Suprema Corte se basa en la asimetría de información que existe en la gran mayoría de los asuntos que se tramitan en esa vía y, a partir de ello, reconocer la necesidad de que su sustanciación deba regirse bajo los principios de facilidad y proximidad probatoria. En este caso, la facilidad y proximidad de la prueba recae en el Estado sobre su propio actuar y probar que este no ha sido irregular; en otras palabras, deberá probar que su actuar ha sido regular.
La autoridad tiene la carga de acreditar esa regularidad en su actuar. Regularidad que la Corte entiende como un «actuar [que] estuvo apegado a la normativa que lo rige o que el servicio fue prestado eficientemente». Carga que se justifica por ser: «la parte que dispone los medios de prueba idóneos y que resultan de difícil o imposible acceso a la contraparte, o pueda producirlos o aportarlos al proceso a un menor costo, a efecto de que puedan ser valorados por el órgano jurisdiccional»[4]
Lo anterior no debe de pensarse en forma aislada. La propia LFRPE en su artículo 1 introduce un fraseo respecto al daño que resiente el particular y que solo será indemnizable si este: no tiene la obligación jurídica de soportarlo. El punto de conexión se encuentra en que si la autoridad no logra acreditar su actuar regular; el particular no tendrá la obligación de soportar el daño. Veamos cómo algunos precedentes de la propia Suprema Corte se encaminan en esa senda.
En el amparo directo en revisión 1338/2014 la Segunda Sala aclaró que una de las causas jurídicas que legitima el daño y que da lugar a soportarlo es la siguiente:
«En este supuesto, la indemnización respectiva obedece a que el Estado debe compensar un sacrificio impuesto por una actuación que el administrado no está obligado a soportar y cuyo daño no se origina en una razón de utilidad pública –interés público o bien común–, sino en el ejercicio irregular de la función administrativa.»
Por su parte, en el amparo directo en revisión 2600/2018 la misma Segunda Sala precisó que cuando el daño es producido por la actividad administrativa irregular el particular no está obligado a soportarlo:
«Esto es, se estimó que lo relevante es que el particular no tiene el deber de soportar un daño patrimonial como consecuencia de una actividad administrativa irregular, entendida como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, sin atender las condiciones normativas o los parámetros creados por la propia administración. Así se precisó que la actividad administrativa irregular se entiende como “la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto”».
Finalmente, la propia Segunda Sala, a partir de un análisis de la exposición de motivos de la LFRPE, en el amparo directo 6/2016 detalló:
«Y como ejemplos de causas de justificación que obligan a los particulares a soportar los daños ocasionados, el legislador federal consideró que “se encuentra el cumplimiento de una obligación impuesta por alguna ley o las provenientes de ejecuciones administrativas o judiciales, en cuyo caso, el daño o perjuicio causado sería jurídicamente válido y, por lo tanto, no susceptible de indemnización por parte del Estado“».
En suma, la carga recae en la autoridad de probar que su actuación es regular y, por ello, en aquellos casos en que no demuestre esa regularidad no habrá obligación jurídica de que el particular soporte el daño. Esto da pie a que volteemos a las cargas probatorias a cargo de los particulares reclamantes.
La propia Segunda Sala detalló que: «las únicas cargas probatorias que tiene el particular cuando reclama la responsabilidad patrimonial del Estado estriban en acreditar: (I) el daño causado; (II) la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo»[5].
En lo que ve al daño este tiene que tener ciertas características conforme al artículo 4 de la LFRPE que son: ser real; evaluable monetariamente; que se encuentren directamente relacionados con una o varias personas y ser desiguales a los que pudieran afectar al común de la población. La Segunda Sala da cuenta de ello en la sentencia del amparo directo 70/2014, de la que extraigo lo siguiente:
«Al respecto, el legislador precisó que el vocablo real “supone que se trata de un daño cierto y no simplemente posible o contingente; actual y no eventual, aunque también futuro, siempre que con certeza se sepa que ocurrirá el daño, además de ser concreto”.
Respecto del requisito consistente en que la lesividad se encuentre directamente relacionada con una o varias personas, se argumentó que “por razones atinentes a la necesaria individualización del daño en una persona o grupo de ellas, así como por razones de índole económico […] el daño sufrido debe referirse exclusivamente a una persona o a un grupo de personas y no a todos los administrados, ya que de lo contrario, se trataría de una auténtica carga pública que debiera soportarse sin reparación”».
Por lo que ve a que el daño sea «evaluable en dinero»; implica que ese tenga un valor monetario o, en su caso, si se trata de daños personales o morales que pueden tener un valor compensatorio en atención al derecho a la reparación integral. Además, el elemento de desigualdad con respecto al común de la población se refiere a que exceda las cargas comunes de la vida diaria o las simples molestias; es decir, debe ser excepcional.[6]
La carga del particular de acreditar el daño implica acreditar, también, el resto de elementos que el daño debe reunir para ser indemnizable. No solo se tendrá que acreditar el daño, sino que ese daño, a su vez, deberá de reunir los elementos antes señalados.
Además del daño el particular tiene la carga de acreditar el nexo causal entre el daño y la actividad administrativa irregular. En palabras de la Segunda Sala: «la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo»; entendido este como: «un vínculo de causación entre el acto u omisión del ente estatal y el daño que se le irroga»[7].
En el plano de los precedentes de la propia Suprema Corte ese nexo causal ha sido poco explorado. Se ha concretado a verlo como una relación de causa-efecto; aunque, por el contrario, pueden concurrir algunos otros criterios útiles para definir la causalidad: causa adecuada, causa eficiente, la pluralidad de causas o, incluso, los casos de incertidumbre causal en los que aparece, por ejemplo: la teoría de la oportunidad perdida. No es esta nota el momento propicio para profundizar en un concepto tan amplio en el derecho como lo es la causalidad. Lo que interesa, para efectos de esta nota es: que esa causalidad debe de poder ser probada por el reclamante y servir de puente para atribuir el daño a la actividad administrativa irregular.
Resta un aspecto dentro de las cargas probatorias en esta materia: las eximentes de responsabilidad; estas correrán siempre a cargo de la autoridad de demostrar que ocurre alguna de ellas. Entre las eximentes que liberan de asumir la responsabilidad patrimonial a la autoridad se encuentran: el caso fortuito o la fuerza mayor; la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento o que el daño no es consecuencia de la actividad administrativa irregular.
Esta breve nota es una aproximación inicial al sistema de cargas probatorias en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la administración. A su vez, ha permitido mostrar un breve panorama de lo que la labor de la Corte ha construido en torno a ello y la forma en la que, hasta ahora, entiende esas cargas probatorias. Desde luego, que se ha tratado de una nota descriptiva y que no se pudo ocupar de las críticas que se han formulado o pueden formularse; sin embargo, el debate siempre seguirá abierto.
[1] ARTÍCULO 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá́ acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:
- a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá́ probarse fehacientemente, y
- b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así́ como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá́ probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada.
ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá́ probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá́ probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.
[2] La carga dinámica de la prueba ha sido objeto de importantes críticas desde la óptica procesal. No es aquí el lugar ni el espacio para dar cuenta de ello por lo extenso que pueda llegar a ser.
[3] Sentencia del amparo directo en revisión 1338/2014 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[4] Extractos extraídos de la sentencia del amparo directo en revisión 1338/2014 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que se ha reiterado en los: amparos directos en revisión: 1195/2014, 1365/2014, 1450/2014 y 1573/2014.
[5] Sentencia del amparo directo en revisión 1338/2014 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[6] CID Caballero, Montserrat, La responsabilidad patrimonial del Estado en México, Tirant lo Blanc, México, 2014, p. 56.
[7] Sentencia del amparo directo en revisión 1338/2014 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.