Carlos Alberto Sánchez García
El sistema actual de responsabilidad patrimonial que tiene México es uno tan amplio como pueda entenderse la noción: materialmente administrativo. Ese fraseo es la llave de entrada a la vía administrativa y al resarcimiento de daños que sufran los particulares. Esa llave, sin embargo, no abre todas las puertas de la administración pública.
Empecemos con el caso que nos servirá de ejemplo en las propias palabras de la Segunda Sala de la Corte:
“Un grupo de personas dedicadas a la construcción estaban trabajando en un granero. Mientras sostenían un andamio de metal, una descarga eléctrica se desprendió de un cable de conducción de electricidad propiedad de la Comisión Federal de Electricidad (en adelante “CFE”) y los alcanzó. Uno de los trabajadores falleció.
La esposa del trabajador que perdió la vida y sus tres hijos acudieron ante CFE para solicitar una indemnización por el daño generado bajo el argumento de que la muerte fue consecuencia de una actividad administrativa irregular porque los cables no estaban instalados conforme a la normativa oficial (entre ellas la NOM-001-SEDE-2012) en cuanto a la distancia y especificaciones que deben cumplir. Es decir, el lugar estaba saturado de cables y líneas de alta tensión que se encontraban muy cerca del granero y de otras casas.”
Después del arco procesal, el asunto llegó a la Segunda Sala. La cuestión primordial en este caso era ¿la CFE está sujeta a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (en adelante LFRPE)? Para poder dar esa respuesta la Corte partió del texto del actual 109 constitucional: «La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa.» En lo que respecta a lo irregular la propia Corte ha sido extensa en su interpretación; empero, lo que interesaba ahora era lo administrativo y partiendo de esto último poder responder a la pregunta inicial.
Aquí es donde aparece la línea jurisprudencial que se ha hilado sobre la base de aquellas funciones que son materialmente administrativas. Sobre esas funciones es que puede instarse la vía administrativa de responsabilidad y no sobre otras: legislativas o jurisdiccionales. De esa forma, lo que interesa no es un criterio orgánico que verifique de dónde procede el daño que se reclama; sino identificar si éste deriva de alguna función materialmente administrativa con independencia de quién sea el emisor del daño.
Lo anterior implica una verificación de la función que realiza más allá de la identificación del emisor para advertir si es o no materialmente administrativa y, a partir de ello, adscribir si los daños que se reclaman deben de ser analizados en la vía administrativa de responsabilidad patrimonial del Estado.
En el caso del primer ejemplo la Corte basó su respuesta en la función que realiza la CFE a la luz de las disposiciones constitucionales que la rigen y la erigieron como una empresa productiva del Estado. Sobre ello apunta la Segunda Sala: «las empresas productivas del Estado constituyen una nueva categoría de entidad de la Administración Pública Paraestatal distinta a las hasta entonces existentes, pues no sólo no está sujeta a las mismas modalidades de control y coordinación, sino que también se diferencia de aquéllas por su régimen especial basado en el derecho mercantil y civil, y con una estructura que se dirige a la realización de objetivos comerciales». Con esto en consideración la primera pregunta se responde afirmativamente: la CFE sí es sujeto de la LFRPE, pues su regulación como empresa productiva del Estado buscó darle flexibilidad, pero no excluirla del régimen de derecho público.
A pesar de lo anterior, no puede derivarse que todo aquello que la CFE realice dé pie a la vía administrativa para reclamar los daños que llega a ocasionar. Lo que interesa, como en el resto de casos, es si la función que realiza: ¿puede o no considerarse como materialmente administrativa? Aquí la respuesta toma otra senda: «CFE no realiza funciones materialmente administrativas sino mercantiles y, por tal razón, no es posible exigirle una reparación por la vía de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado». En lo general la Corte sostiene que la CFE no realiza funciones administrativas en lo general sino mercantiles; con una única excepción: «todos los actos que CFE realice dentro de un procedimiento de contratación hasta el momento del fallo».
Aquí es donde la cuestión muestra un matiz interesante: si existen los daños producidos por acciones u omisiones de CFE ¿cómo pueden reclamarse? ¿la vía administrativa de responsabilidad patrimonial es exclusiva? Esas interrogantes no son menores pues, sobre la base de sus respuestas, es que se construirá un sistema de derecho de daños coherente con la responsabilidad del Estado en forma holística.
Todo daño debe tener como correlativa una acción para dirimir su reparación. Ese contexto no puede dejarse de lado en la forma en la que el sistema de responsabilidad sea efectivo a dicho fin. Si la base sobre la que se edifica la vía administrativa de responsabilidad es la noción de materialmente administrativo, aquello que no entre en esa función deberá de tener una acción para poder reclamar el daño.
La respuesta de la Corte a esto fue: «si la actividad que originó el daño es de naturaleza civil o mercantil, esta Sala considera que lo idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima en vía ordinaria civil, conforme a los requisitos y disposiciones del Código Civil Federal». Esta cuestión es primordial para advertir que la vía administrativa no es la única que existe y que, para el caso de funciones distintas a la materialmente administrativa, el resto de las vías no se vuelven excluyentes por la existencia de la responsabilidad patrimonial regulada en al 109 constitucional. De hecho, la Corte concluye:
«El hecho de que nuestro sistema jurídico haya transitado de una responsabilidad estatal indirecta y subsidiaria (conforme a lo previsto en el ahora derogado artículo 1927 del Código Civil Federal) a una objetiva y directa con motivo de la actividad administrativa irregular que realice, no puede entenderse sino como el establecimiento desde la Constitución de un régimen especial. Dicho régimen pretendió tan sólo establecer una vía para que los particulares exijan una reparación directamente al Estado y no a sus funcionarios. Sin embargo, este razonamiento no puede llevar a concluir que dicha vía sea la única y exclusiva forma de exigirle al Estado que responda por los daños que ocasione. De igual modo, no se advierte alguna disposición que nos lleve a concluir que el Estado está exceptuado del régimen general de reparación de daños previsto en normas de naturaleza civil. Máxime, cuando su actuación, como excepción, no se considere administrativa sino, precisamente, de naturaleza civil o comercial».
Ese párrafo es la llave que abre puertas distintas a acciones sobre daños que cause el Estado. La CFE no deja de pertenecer a la órbita de la administración pública y al régimen de derecho público; sin embargo, la materialidad de las funciones que realiza —según la Corte— son propias del derecho privado y, como tal, debe de serle exigida la reparación de algún daño. Si bien la postura puede admitir críticas; lo destacable es que la Corte pone énfasis en que la vía administrativa no es exclusiva en acciones de daños contra el Estado; por contrario, que el análisis funcional (si es materialmente administrativo o no) de la fuente del daño es el que determinará qué vía debe ejercerse.
Así que, si una descarga eléctrica producida por la CFE produce daños, amable lector, no es la vía administrativa la que será procedente para que los reclame y será necesario acudir a la jurisdicción civil y a los causes en esa materia. Lo mejor sería que nadie se electrocute; aunque si llega la mala fortuna no hay que olvidar el resarcimiento del daño.