Lic. Sandra Climént Arredondo
El cambio es una realidad constante no solo a nivel personal sino también en nuestro entorno, la evolución de las instituciones obedece al presente en que se vive pues estas no pueden ni deben quedarse atrás, en el mejor de los casos buscando no repetir los errores del pasado e incluso anticipándose a posibles colapsos o bien planteando soluciones alternativas para resolver los problemas a los que actualmente nos enfrentamos.
Así el control aduanero no pudo ser la excepción en esta ola de transformación, por lo que el 14 de julio de 2021 el presidente de México decretó la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM), separando así las cuestiones aduaneras del Servicio de Administración Tributaria (SAT). La forma y fondo de esta agencia con tintes de militarización, se cimienta en el fortalecimiento de la seguridad nacional del país a través de la contratación de personal que pertenezca o haya pertenecido a las fuerzas armadas; de consolidar el sistema aduanero mexicano hacia una visión de servicio, atención y apoyo expeditos que coadyuve con la seguridad nacional; y a la unificación de los procesos aduaneros con los compromisos internacionales suscritos por México.
El Decreto de creación le asignó originalmente a la ANAM “el reto de elevar sustancialmente la calidad, eficiencia y eficacia de los múltiples procesos que generan la organización y la dirección de los servicios aduanales y de inspección, con apego a las normas jurídicas que regulan la entrada, tránsito o salida de mercancías de o en el territorio nacional”. Sin embargo, en su momento este no tuvo realmente ningún efecto jurídico, pero sí señaló que la contratación del personal de la agencia debía llevarse a cabo “considerando preferentemente” a quienes pertenecen o han pertenecido a las fuerzas armadas de México.
El Decreto de creación fue abrogado con la publicación del Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 21 de diciembre de 2021, donde esta singular frase fue eliminada.
La presencia de las fuerzas armadas en las aduanas del país no es nueva, hace más de una década que militares, marinos y las autoridades fiscales y aduaneras a través de convenios de colaboración ya coordinan esfuerzos y destinan recursos humanos para ejercer medidas de control, vigilancia y seguridad dentro de las aduanas para garantizar la seguridad nacional y seguridad pública dentro del ámbito de sus competencias.
Se comprometieron al intercambio de información y de medidas de control, supervisión y vigilancia para complementar sus atribuciones en materia de seguridad, y al apoyo coordinado para la atención de incidentes, contingencias y emergencias que pudieran afectar las operaciones de las aduanas. Esta colaboración entre las fuerzas armadas de México y el SAT se acordó sin que los primeros se sustituyeran en las funciones señaladas específicamente para las autoridades fiscales y aduaneras, sino limitándose a garantizar la seguridad en las aduanas del país.
Pero esta estrategia se queda corta para combatir la corrupción en las mismas, trasfondo de la ANAM, pues ante prácticas indeseadas que no son detectables a simple vista como el ingreso de dinero producto del narcotráfico, de armamento e incluso de hidrocarburos bajo la figura del contrabando documentado; lejos están las facultades de militares y marinos conforme a los convenios de colaboración, pues estos no les permiten llevar a cabo funciones de control y vigilancia que permitan detectarlas, como por ejemplo el reconocimiento aduanero.
Aunque en papel se eliminó la contratación preferente, el Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México establece que se podrá nombrar a “personal que pertenezca o haya pertenecido a las Fuerzas Armadas de México” (artículo 5) para que ocupen puestos en las direcciones generales y la Unidad de Administración y Finanzas, direcciones, administraciones de aduanas, subdirecciones, jefaturas de departamento, enlaces y oficiales de comercio exterior.
Pero antes de la ANAM los militares y marinos ya ocupaban los cargos más altos en las aduanas más importantes de México, en el año 2019 el periódico Milenio reportó que la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) a petición del SAT propuso que personal de las fuerzas armadas en retiro ocuparan cargos de administradores y subadministradores de las aduanas, incluso a nivel de jefes de departamento y verificadores para asegurar la disminución de los niveles de corrupción.
En marzo de 2021 se dio la sustitución de los administradores y subadministradores de las principales aduanas fronterizas en Matamoros, Reynosa y Nuevo Laredo en el estado de Tamaulipas, así como en la aduana de Colombia, Nuevo León. En un evento en Nuevo Laredo Horacio Duarte Olivares entonces titular de la Administración General de Aduanas (AGA) ahora de la ANAM, dijo que el gobierno tiene la convicción de no permitir la corrupción en el país, de no tolerar la colusión en perjuicio de los mexicanos principalmente respecto al tráfico de hidrocarburos que opera en la frontera del noreste, y que su combate “forma parte de la encomienda que hoy reciben los administradores de las aduanas” (La prensa, 2021).
A la fecha del top 10 de las aduanas por recaudación todas están dirigidas por personal de las fuerzas armadas, con excepción de la terminal 1 del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM). En la siguiente tabla[1] se muestra información respecto a los titulares de dichas aduanas, y si su nombramiento se encuentra registrado en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT).
La ANAM se consolidó en el reglamento interior como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dotado de autonomía técnica, operativa, administrativa y de gestión; con carácter de autoridad aduanera y fiscal respecto de los ingresos federales aduaneros, y con atribuciones para emitir resoluciones en el ámbito de su competencia.
La desconcentración se contempla en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señala que las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados; implica que “se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal” (Gordillo, p. XIV-1), “el reparto se lleva a cabo por razones prácticas organizativas de eficacia y simplificación de los procesos administrativos” (Mur, s. p.) buscando proveer a las personas de un mejor servicio.
Respecto a la creación de los órganos desconcentrados, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia número P./J. 49/2007 resolvió que estos pueden ser creados tanto por el Congreso de la Unión como por el Presidente de la República, pues es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que reconoció la facultad de auto organización del Ejecutivo mediante la expedición de reglamentos interiores. “Así, la regla general es que el Congreso de la Unión expide una ley en la que, respecto de la administración centralizada, distribuye competencias generales a cada Secretaría, de manera que la organización y distribución de esas competencias entre los distintos órganos o unidades inferiores en cada una de ellas se deja, por delegación legal, al Ejecutivo Federal y a los titulares de cada dependencia.”
Ahora bien, en la transición el SAT transferirá a la ANAM los recursos humanos, financieros y materiales de la AGA y las Aduanas, así como los servicios de comunicaciones y tecnologías de información requeridos para apoyar sus funciones administrativas hasta que pueda llevarlas por su cuenta. De ningún modo se incrementará el presupuesto, por lo que las erogaciones que se generen con motivo de la ANAM tendrán que cubrirse con el asignado.
Para el despacho de los asuntos la agencia cuenta con:
- Titular de la ANAM
- Unidades Administrativas Centrales
- Dirección General de Operación Aduanera, integrada por las direcciones de supervisión de las aduanas fronterizas, marítimas e interiores, así como la dirección de operación aduanera.
- Dirección General de Investigación Aduanera, integrada por cinco por direcciones de investigación aduanera.
- Dirección General de Atención Aduanera y Asuntos Internacionales, integrada por tres direcciones.
- Dirección General de Modernización, Equipamiento e Infraestructura Aduanera, integrada por distintas direcciones.
- Dirección General Jurídica de Aduanas, integrada por diversas direcciones de normatividad y asistencia legal, de autorizaciones, así como de lo contencioso y amparos.
- Dirección General de Recaudación, integrada por dos direcciones.
- Dirección General de Tecnologías de la Información, integrada por las direcciones de planeación y procesos de tecnologías de la información, así como de planeación, procesos y soporte de tecnologías y soluciones de negocio.
- Dirección General de Planeación Aduanera, integrada por las direcciones de modelos de riesgos y estudios aduaneros.
- Dirección General de Evaluación, integrada por las direcciones de evaluación de la confiabilidad, procedimientos aduaneros, penales y especiales.
- Unidad de Administración y Finanzas, integrada por las direcciones de recursos humanos, materiales y servicios generales, financieros, del destino de los bienes, asuntos laborales y dirección de fideicomisos.
- Aduanas
Del Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México destaca el artículo 38, pues señala que para una mejor organización y colaboración de las autoridades federales que actúan en las aduanas fronterizas y en la del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, estas serán coordinadas por la SEDENA; asimismo las aduanas marítimas, la del AICM y la Aduana de México por la Secretaría de Marina; y las aduanas interiores por la propia ANAM.
Artículo 38. Para una mejor organización y colaboración de las autoridades federales que ejercen sus atribuciones en los puntos de entrada y salida del país, las autoridades que actúan en las aduanas serán coordinadas como se indica a continuación:
- Las aduanas fronterizas a que se refiere el artículo 37, apartado A de este Reglamento y la aduana a que se refiere el Apartado C, fracción II, de dicho ordenamiento, serán coordinadas por la Secretaría de la Defensa Nacional;
- Las aduanas marítimas a que se refiere el artículo 37, Apartado B de este Reglamento, y la aduana a que se refiere el Apartado C, fracción I y XII, de dicho ordenamiento, serán coordinadas por la Secretaría de Marina, y
- Las aduanas interiores a que se refiere el artículo 37, Apartado C, fracciones III a la XI de este Reglamento, serán coordinadas por la Agencia Nacional de Aduanas de México.
Para agilizar la organización y colaboración entre las referidas autoridades federales, podrán auxiliarse de vehículos financieros que les permitan recibir y administrar los recursos cuyo destino sea lo previsto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
Este precepto se relaciona directamente con el sexto transitorio del propio reglamento, que faculta a la SEDENA y a la Secretaría de Marina para que constituyan fideicomisos públicos para agilizar la organización y colaboración entre las autoridades federales; los cuales servirán como vehículos financieros para recibir y administrar los recursos que deriven de la contraprestación prevista en el artículo 16 de la Ley Aduanera, para que con cargo a los mismos se realicen los servicios u obra pública contratados para los puntos de entrada y salida del país.
Sexto. Para efectos de lo previsto en el último párrafo del artículo 38 del presente Reglamento, para agilizar la organización y colaboración entre las referidas autoridades federales, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina podrán constituir fideicomisos públicos sin estructura, que servirán como vehículos financieros para recibir y administrar los recursos que deriven de cualquier otro vehículo que reciba la contraprestación prevista en el artículo 16 de la Ley Aduanera, con objeto de que con cargo a los patrimonio de los fideicomisos que lleguen a constituirse, se realicen los pagos correspondientes a los servicios u obra pública contratados para los puntos de entrada y salida del país que coordinan, en cumplimiento estricto a lo previsto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.
Para este punto los tintes de militarización de las aduanas son claros, pues se inclina no solo a la integración de las Fuerzas Armadas a la ANAM como parte de su personal sino también como entes coordinadores de todas las autoridades que actúen en las instalaciones de las aduanas, y como receptores y administradores de la contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera.
Pero, ¿esta participación está justificada y permitida?
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar” (artículo 29); por su parte la Comisión Interamericana de Derechos Humanos manifestó su preocupación respecto a la participación de las fuerzas armadas en el marco de la política sobre seguridad, reiterando que estas carecen de entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, lo que por analogía puede aplicarse a los procesos o procedimientos aduaneros.
Por su parte, sobre el tema de seguridad interior el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó en el año 2000 la participación de las fuerzas armadas en auxilio de las autoridades civiles; declarando que este es constitucional cuando sea solicitado por las propias autoridades civiles, y porque el artículo 89 fracción VI de la propia constitución “faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior” (Tesis P.J. 38/2000).
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
…
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.
Aunque la discusión ideológica sobre la participación de militares y marinos en las aduanas puede ser interesante, y también interminable, en lo personal me interesan más los derechos laborales por la contratación de personal que pertenece a las fuerzas armadas; pero sobre todo los parámetros bajo los cuales la SEDENA y la Secretaría de Marina coordinarán a las autoridades que actúan en las aduanas del país, y recibirán y administrarán la contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera.
Además, como habitante de una ciudad no solo aduanera sino también violenta, tengo la esperanza no solo de que esta estrategia funcione sino cualquiera que busque disminuir la inseguridad que vivimos actualmente los ciudadanos. En lo profesional, la migración de las facultades para llevar a cabo los procesos y procedimientos aduaneros a la ANAM representa la oportunidad de desarrollar nuevos y mejores planteamientos de defensa en los litigios.
BIBLIOGRAFÍA
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- La información respecto al AICM fue tomada de notas periodísticas o bien de documentos publicados en los estrados del SAT, pues el PNT no reporta dicha información. ↑