Gabriela Vieyra Pineda
A partir de los años noventa, varios países del sur de Latinoamérica que enfrentaron gobiernos dictatoriales comenzaron a tomar conciencia de la necesidad de un poder judicial distinto, fortalecido, que efectivamente tuviera la capacidad de defender a los ciudadanos contra el abuso del poder y que fuera acorde con los principios democráticos. Argentina, Venezuela y Guatemala fueron los primeros en adoptar el sistema penal acusatorio; sin embargo, se enfrentaron a varios obstáculos, que implicaron lecciones, para otros países. Así, Chile en el año 2000 y Colombia en 2004, iniciaron la reforma a la justicia penal, con bastante éxito, tanto que hasta ahora han sido modelo para otros países.
México, desafortunadamente ha sido uno de los últimos países en Latinoamérica, en transitar hacia el sistema penal acusatorio. Las constantes críticas de la sociedad civil y recomendaciones de organismos internacionales, respecto de la ineficacia del sistema mixto -la lentitud de los procesos, el abuso de la tortura y de la prisión preventiva oficiosa, falta de transparencia, entre otras cuestiones- fueron detonantes para impulsar el cambio. Primero se inició la transición a nivel estatal, Nuevo León en 2004, Oaxaca y Chihuahua en 2007. El estado de Chihuahua no obstante que enfrentó diversos desafíos, a la postre, sirvió como referencia para otros estados y para la Federación.
El 18 de junio de 2008 se reformaron los artículos 16, 17, 19, 20 y 21, de la Constitución para adoptar en todo el país el sistema penal acusatorio. En el artículo segundo transitorio[1] de ese decreto, se ordenó que la implementación fuese de forma gradual y en un periodo máximo de ocho años. En ese mismo año se creó la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) que dependía de la Secretaría de Gobernación, cuya finalidad era dirigir y supervisar la transición al sistema acusatorio, creó diversas normativas, proporcionó capacitación para servidores públicos y litigantes, apoyó a las entidades federativas, desarrolló campañas de difusión sobre los beneficios del nuevo sistema, tales como la transparencia y el respeto a los derechos humanos; no obstante culminó su mandato en 2016, cuando se implementó el nuevos sistema de justicia en todo el país[2].
Ante la multiplicidad de leyes adjetivas que habían existido en México (una de cada entidad federativa y la legislación federal) se optó por la creación de una legislación procesal penal única, que rigiera en todo el país y con ello, garantizar la uniformidad y coherencia en el proceso penal. Así, el 14 de marzo de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Código Nacional de Procedimientos Penales, de observancia en toda la República. En ese mismo año, se empezaron a crear los Centros de Justicia Penal Federal en los estados de Puebla, Durango y Oaxaca y de manera gradual en todo el país hasta culminar en el 2016.
Una reforma de tal naturaleza implicaba esfuerzos conjuntos de los tres entes de gobierno (legislativo, ejecutivo y judicial), tales como la expedición de las leyes secundarias (Código Nacional de Procedimientos Penales, Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, Ley Nacional de Ejecución Penal, entre otras), dotar de recursos materiales y personales suficientes para la operatividad: salas de audiencias adecuadas, equipo técnico de audio y video, mayor cantidad de policías de investigación y personal auxiliar para los ministerios públicos, peritos especializados, policías preventivos, personal auxiliar para las defensorías de oficio e infraestructura suficiente para crear a la Autoridad de Supervisión de Medidas Cautelares y de la Suspensión Condicional del Proceso (el equivalente a las Unidades de Medidas Cautelares, UMECAS en las entidades federativas) y a la institución especializada en mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal.
De igual forma, era prioritaria la capacitación y actualización constante no solo de los operadores jurídicos: personas juzgadoras, ministerios públicos y su personal, defensores públicos y sus auxiliares, policías (preventivos y de investigación), peritos, litigantes en general, y cualquier otro implicado en el sistema penal acusatorio; sino también de los servidores públicos de los altos mandos.
No obstante, que se logró implementar el sistema penal acusatorio en todo el país y que lleva aproximadamente diez años operando (a nivel federal), no se ha logrado su consolidación, dado que se dejó al sistema penal acusatorio, en manos de la judicatura; mientras que se olvidó de las diversas instituciones y de los demás operadores (específicamente fiscalías, policías de investigación o preventivos y el personal de la Unidad de Medidas Cautelares ), cuando también de ellos depende la eficacia del sistema.
Esto es así, porque entre los años de 2018 y 2019, el gobierno federal implementó la política de la austeridad republicana[3], que implicó la reducción del presupuesto para estas instituciones, recortes de personal y disminución de los sueldos de los funcionarios públicos, lo que se tradujo en cargas laborales extenuantes, falta de recursos materiales y personales y por supuesto ausencia completa de capacitación.
Esta situación ha afectado gravemente al sistema penal acusatorio y principalmente a los justiciables, pues los altos mandos de las fiscalías no comprendieron la importancia del respeto a los derechos humanos, de su rol como entes acusadores y tampoco dimensionaron que les asistía el deber de probar más allá de toda duda razonable la culpabilidad de los acusados. Derivado de la falta de recursos y nula capacitación, se gestaron malas prácticas y bastantes vicios en su actuar: falta de estudio de la carpeta de investigación (algunos referían que fue otro fiscal quien la integró), investigaciones muy deficientes, desconocimiento completo de cómo imputar un delito, pues en las audiencias iniciales, en vez de especificar de manera precisa el hecho y su clasificación jurídica, se limitaban a leer el informe policial homologado, soslayando circunstancias de modo, tiempo, lugar que son importantes respecto del hecho que están imputando. La respuesta de los jueces fue distinta: algunos de ellos les hacían ver esa situación y les pedían la precisión, otros lo omitían, pero la consecuencia lógica de no superar estas inconsistencias era una no vinculación a proceso.
Un tema complejo es el relativo a las medidas cautelares. En los inicios de la implementación del sistema penal acusatorio, el artículo 19 Constitucional y el 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales, contenían únicamente siete delitos que ameritaban prisión preventiva oficiosa; de modo que, en todos los demás casos, la fiscalía tenía la obligación de motivar ante el juez, las razones por las que solicitaba alguna medida cautelar de las previstas en el artículo 155 del citado código (incluyendo la prisión preventiva justificada). Para tal efecto, la legislación procesal contempló a la Autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso[4], cuya finalidad era realizar la evaluación de riesgo del imputado y que en la audiencia respectiva se contara con esa información.
Cabe señalar, que al inicio del sistema penal (2014-2015), no estaba conformado ese órgano, por lo que su labor, se trasladó a las propias fiscalías, quienes en un inicio protestaban por aumentarles carga de trabajo, pues contaban únicamente con 48 horas para integrar la carpeta de investigación en caso de personas detenidas. Esta autoridad fue creada hasta el 19 de julio de 2017, quedando a cargo de la extinta Policía Federal y el 23 de octubre de 2020, se trasladó a la Guardia Nacional.
Sin embargo, esta institución en la práctica no realiza los dictámenes de evaluación de riesgo de los imputados, toda vez que no cuenta con el personal ni recursos suficientes para ello; por lo que se continuó con la práctica de trasladarle esa obligación al ya desgastado ministerio público, quién en el corto de tiempo de 48 horas, únicamente solicita a su policía que indague posibles antecedentes penales de la persona detenida y corrobore su arraigo domiciliario, para que con esa información acuda ante el juez y peticione alguna medida cautelar. La consecuencia de la falta de elementos para acreditar los riesgos procesales es que los juzgadores no impongan la prisión preventiva justificada u otras medidas cautelares más gravosas. Además, aunque el artículo 155, del Código adjetivo establezca como medidas cautelares la colación del brazalete electrónico y el resguardo domicilio[5], esto es letra muerta porque el costo del localizador es bastante elevado y el Estado no lo proporciona, lo que resulta discriminatorio para los imputados de escasos recursos y con relación al resguardo, tampoco el Estado cuenta con personal policial suficiente para ello.
También son palpables las deficiencias del ministerio público en los juicios orales, pues aún razonan como en el sistema tradicional; esto es, se limitan a los datos de prueba que recabaron en la etapa de investigación inicial sin recolectar nada más; soslayando la carga de la prueba que les asiste de comprobar plenamente el delito y la responsabilidad. En los juicios se advierten los mismos vicios: falta de estudio del asunto, acusaciones deficientes, incompletas, lectura de sus alegatos, desconocimiento de las técnicas de litigación, falta de compromiso en la presentación de sus testigos, deficiencia probatoria, ausencia de una planeación en su teoría del caso (que se evidencia tanto en la argumentación como en las pruebas desahogadas) y lógicamente el efecto de ello son las sentencias absolutorias.
Otro obstáculo para el sistema penal han sido las grandes burocracias. Las personas que se encuentran en los altos puestos directivos y que toman decisiones respecto de lo que deben o no hacer los operadores (tanto respecto de los jueces como de las fiscalías), quienes lo hacen sin conocimiento del funcionamiento del sistema, ni de las necesidades de los operadores, con criterios propios del sistema mixto y ello conlleva a la falta de consolidación del sistema penal acusatorio.
Respecto de las fiscalías, no obstante que el artículo 212, del Código Nacional de Procedimientos Penales[6] prevea que la investigación debe orientarse a explorar todas las líneas de investigación posibles con la finalidad de esclarecer los hechos y aunque hallen pruebas de la inocencia del imputado, insisten en solicitar audiencia inicial, lo mismo acontece en aquellas audiencias donde la defensa ofrece pruebas a su favor y la fiscalía en vez de solicitar el sobreseimiento (por orden de sus superiores) forzosamente tiene que pedir la vinculación a proceso. Al mismo tiempo, las indicaciones de los superiores están presentes también porque les exigen a los fiscales casos por número y no por la calidad (por las sentencias condenatorias obtenidas).
De igual forma, es una traba la autorización de los procedimientos abreviados por parte de la fiscalía, pues los parámetros para la disminución de la pena son arbitrarios y con tintes inquisitorios[7], no obedecen a aspectos objetivos, como la necesidad de solucionar el conflicto y las posibilidades reales de la fiscalía de obtener una sentencia condenatoria o no, además que es preocupante el monopolio de los ministerios públicos, pues no existe recurso alguno en el que el imputado pueda impugnar el descuento que le ofrecen[8] y desafortunadamente la fiscalía sigue con la idea errónea de que todos los asuntos deben de llegar a juicio, no obstante que no tengan pruebas suficientes para ello y que probabilísticamente sea un caso perdido.
Por su parte, las personas juzgadoras también han tenido complicaciones, porque desde el 2014, la capacitación obligatoria fue exclusivamente para las personas juzgadoras del sistema acusatorio, mientras que respecto de las instancias revisoras (jueces de amparo, magistrados de apelación y de amparo), este rubro fue optativo. De modo que, se generó lo que el maestro Alberto Binder denomina “reconfiguración inquisitorial de los sistemas adversariales”[9], que implica una fuerte resistencia al cambio y la observancia de prácticas propias del sistema anterior, tales como el excesivo formalismo, la continuación de la escritura y la preservación de la “cultura del trámite”. Ello mediante concesiones de amparo y reposiciones del procedimiento completamente infructuosas, que conllevaron a la lentitud en el proceso, gasto de recursos económicos y desgaste del personal judicial y de las partes y en franca afectación a los justiciables. También produjo mucha inseguridad jurídica a los litigantes y malas prácticas en los juzgadores, porque al conducir las audiencias y resolver se avocaban más en los criterios de los órganos revisores, que en los propios justiciables y las audiencias se tornaban muy largas, tediosas e inentendibles. Por todas estas razones, es evidente que el sistema penal acusatorio a nivel federal, desde el 2014 a la fecha, no logró consolidarse en nuestro país, pues se necesitaba mayor compromiso, entendimiento y recursos materiales y personales por parte de las instancias respectivas.
Ahora bien, es importante señalar que en el sistema penal acusatorio los principios de imparcialidad del juez, contradicción y publicidad constituyen el soporte donde se asienta la realización de un juicio imparcial. Ser juzgado por un juez imparcial, de manera pública y de modo tal que el acusado pueda controvertir la acusación, constituye la fórmula de garantía que ha surgido de una larga lucha contra la arbitrariedad y la violencia sin control. Ellas constituyen las garantías primarias que estructuran al juicio oral[10]. La Imparcialidad del juez implica ausencia de perjuicios o intereses personales en el caso; es decir, para decidir solo debe basarse en los hechos y el derecho. Esta imparcialidad esta apuntalada por otras garantías de segundo orden: independencia judicial y juez natural.
En ese sentido, cabe enfatizar que en septiembre de 2024, fue aprobada la reforma al poder judicial, que conlleva la sustitución de los actuales juzgadores (designados mediante estrictos concursos de oposición) por otros, elegidos por votación popular, a través de diversas ternas que presentarán los tres poderes y a su vez se disminuyeron los requisitos para ocupar el cargo, ya que únicamente se exigirá el título de licenciado en derecho y contar con un promedio de ocho puntos. Esta forma de designación transgrede por completo la independencia judicial, en su dimensión objetiva que implica que el estado debe garantizarla como sistema, como institución, derivado de la división de poderes. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la selección de los jueces debe evitar influencias indebidas, especialmente de los poderes ejecutivo y legislativo. También señaló que la independencia judicial es vital para proteger los derechos humanos. [11]; En ese tenor, al quebrantarse el principio de la independencia judicial, también se afecta la garantía del juez imparcial y con ello el juicio oral y la construcción de la verdad, en perjuicio de los justiciables.
Aunado a lo anterior, es alarmante el tema de la prisión preventiva oficiosa en nuestro país. Como se mencionó con antelación, al inicio de la operación del sistema penal acusatorio, el artículo 19 Constitucional (reformado el 18 de junio de 2008), únicamente tenía contemplados siete delitos con esa medida cautelar[12]. posteriormente se fue ampliando el catálogo a trata de personas, abuso o violencia sexual contra menores, feminicidio, robo en casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción, robo al transporte de carga, delitos en materia de hidrocarburos, desaparición forzada de personas. El 5 de febrero de 2004, el ejecutivo federal presentó diversas propuestas de reformas constitucionales, entre ellas al artículo 19 Constitucional, con la finalidad de ampliar una vez más la lista de delitos con prisión preventiva oficiosa o automática. Se pretenden agregar la extorsión, el narcomenudeo, delitos previstos en las leyes aplicables cometidos para la ilegal producción, enajenación, adquisición, importación, exportación, transportación, almacenamiento y distribución de drogas sintéticas, como el fentanilo y sus derivados, defraudación fiscal, contrabando, expedición, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales.
Ello, no obstante que la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió dos condenas en contra del estado mexicano por contemplar la figura de la prisión preventiva oficiosa o automática: El Caso Tzompaxtle Tecpile y otros vs México y García Rodríguez y otro vs México, pues esta medida cautelar es incompatible con la Convención Americana de Derechos Humanos, dado que si bien es dable imponer la prisión preventiva esta debe ser necesariamente justificada (una finalidad legítima, debe ser idónea, proporcional y estar debidamente motivada)[13], ya que de lo contrario se torna arbitraria; de allí que le ordenó a nuestro país adecuar el ordenamiento jurídico a los estándares internacionales.
Con base en lo expuesto, se desprende un panorama desolador para el sistema penal acusatorio en nuestro país, pues se está retrocediendo tanto en la protección de los derechos humanos previstos en el artículo 1 Constitucional (bloque de constitucionalidad) como en el fortalecimiento del proceso penal, en perjuicio de los justiciables. Así pues, los futuros jueces serán propuestos por el legislativo y el ejecutivo y elegidos por voto popular, sin experiencia ni carrera judicial. ¿Cómo van a operar el sistema penal acusatorio? ¿Se ampliará aún más el catálogo de la prisión preventiva oficiosa, para tener a todas las personas en la cárcel, en transgresión al principio de presunción de inocencia que es uno de los pilares de un sistema penal democrático? ¿Se le ocurrirá al legislativo una contra reforma y regresar al sistema mixto? Y sobre todo, ¿Qué hará México para demostrar que aun existe un estado de derecho?
[1] “Segundo. El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto”.
[2] Libro Blanco de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del nuevo Sistema de Justicia Penal (SETEC) Gestión 2013-2016, p. 18.
[3] Desde la emisión de la Ley Federal de Austeridad Republicana en el 2019, el sector público ha enfrentado una disminución del gasto sin precedentes en algunos rubros. La Austeridad Republicana es entendida como una conducta que todos los poderes y órganos autónomos deben acatar para “lograr combatir la desigualdad social, la corrupción y el despilfarro de bienes a través de una administración eficiente y transparente de los recursos públicos”. Centro de Investigación en Política Pública. Guadarrama Manuel, ¿Para qué la austeridad?, Visible en https://imco.org.mx/para-que-la-austeridad/#:~:text=La%20Austeridad%20Republicana%20es%20entendida,transparente%20de%20los%20recursos%20p%C3%BAblicos%E2%80%9D.
“Durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, los recortes presupuestales han causado afectaciones a las condiciones laborales de miles de funcionarios, que incluyen pérdida de plazas, reducción de prestaciones laborales, disminución de salarios y aumento en las contrataciones de personal eventual o temporal. De acuerdo con datos oficiales de la Cuenta Pública, el Presupuesto de Egresos de la Federación, el Analítico de Plazas y el Inegi, en los cuatro años de la actual administración también se ha dejado de invertir en capacitación y profesionalización. Artículo localizable en https://animalpolitico.com/politica/austeridad-funcionarios-menos-prestaciones-mas-trabajo.
[4] “Artículo 176. Naturaleza y objeto. La Autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso, tendrá por objeto realizar la evaluación de riesgo del imputado, así como llevar a cabo el seguimiento de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso, en caso de que no sea una institución de seguridad pública se podrá auxiliar de la instancia policial correspondiente para el desarrollo de sus funciones. Esta autoridad deberá proporcionar a las partes información sobre la evaluación de riesgos que representa el imputado y el seguimiento de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso que le soliciten”.
“Artículo 156. Proporcionalidad. El Juez de control, al imponer una o varias de las medidas cautelares previstas en este Código, deberá tomar en consideración los argumentos que las partes ofrezcan o la justificación que el Ministerio Público realice, aplicando el criterio de mínima intervención según las circunstancias particulares de cada persona, en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución. Para determinar la idoneidad y proporcionalidad de la medida, se podrá tomar en consideración el análisis de evaluación de riesgo realizado por personal especializado en la materia, de manera objetiva, imparcial y neutral en términos de la legislación aplicable. En la resolución respectiva, el Juez de control deberá justificar las razones por las que la medida cautelar impuesta es la que resulta menos lesiva para el imputado”.
[5] “Artículo 155. Tipos de medidas cautelares. A solicitud del Ministerio Público o de la víctima u ofendido, el juez podrá imponer al imputado una o varias de las siguientes medidas cautelares:
…
XIII. El resguardo en su propio domicilio con las modalidades que el juez disponga, o
XIV. La prisión preventiva.
Las medidas cautelares no podrán ser usadas como medio para obtener un reconocimiento de culpabilidad o como sanción penal anticipada”.
[6] “Artículo 212. Deber de investigación penal. Cuando el Ministerio Público tenga conocimiento de la existencia de un hecho que la ley señale como delito, dirigirá la investigación penal, sin que pueda suspender, interrumpir o hacer cesar su curso, salvo en los casos autorizados en la misma. La investigación deberá realizarse de manera inmediata, eficiente, exhaustiva, profesional e imparcial, libre de estereotipos y discriminación, orientada a explorar todas las líneas de investigación posibles que permitan allegarse de datos para el esclarecimiento del hecho que la ley señala como delito, así como la identificación de quien lo cometió o participó en su comisión.
[7] Acuerdo A/017/15 por el que se establecen los criterios generales y el procedimiento que deberán observar los agentes del Ministerio Público de la Federación, para solicitar la pena en el procedimiento abreviado.
[8] Anteriormente, los justiciables podían impugnar vía amparo el descuento ofrecido por la fiscalía; sin embargo, el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro digital 2022071, lo impidió. “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. SE ACTUALIZA DE MANERA MANIFESTA E INDUDABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXIII EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 5, FRACCIÓN II (INTERPRETADO A CONTRARIO SENSU) AMBOS DE LA LEY DE LA MATERIA, CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA NEGATIVA DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, DE REDUCIR LA PENA PREVISTA PARA EL DELITO DE QUE SE TRATE DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL ABREVIADO”.
[9] Marra, José Manuel. Análisis del fenómeno “reconfiguración inquisitorial” Inserto dentro del proceso de reforma penal. Revista Pensamiento Penal. Argentina. 2022. p.4.
[10] Binder, Alberto M. Derecho Procesal Penal, Tomo VI. Editorial Ad doc. Argentina 2022, p. 557.
[11] [11] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros vs Venezuela. p.55
[12] Los delitos previstos eran delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos por medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
[13] …”156. La Corte ha considerado que para que una medida cautelar restrictiva de la libertad no sea arbitraria y no se vea afectado el derecho a la presunción de inocencia, es necesario que: a) se presenten presupuestos materiales relacionados con la existencia de un hecho ilícito y con la vinculación de la persona procesada a ese hecho; b) esas medidas cumplan con los cuatro elementos del “test de proporcionalidad”, es decir con la finalidad de la medida que debe ser legítima (compatible con la Convención Americana)[13], idónea para cumplir con el fin que se persigue, necesaria y estrictamente proporcional[13], y c) la decisión que las impone contenga una motivación suficiente que permita evaluar si se ajusta a las condiciones señaladas”
Caso García Rodríguez y otro vs México. Sentencia de 25 de enero de 2023.