Sergio A. Villa
Me preocupa mucho tener que abrir de nueva cuenta un artículo señalando que una de las practicas que distingue a los regímenes autoritarios consiste en afectar o pretender afectar a las estructuras judiciales. Muchos autores se han ocupado de realizar un análisis del inicio, ascenso y declive de las dictaduras y, entre otras cosas, justo han identificado cómo es que se han empleado causas criminales, juicios políticos o ataques mediáticos coordinados desde la sala de mando de la dictadura de que se trate, para afectar la estabilidad de los órganos judiciales, que no tienen una interlocución de subordinación con “el régimen”[1]. Esto, desde luego, no solo afecta a quienes integran dichos órganos y buscan ejercer su labor jurisdiccional conforme las razones que el derecho suministra, sino que también constituye una grave lesión a toda la sociedad, pues es una táctica antidemocrática que persigue cooptar a las estructuras que en el juego de los poderes constitucionales, se encarga de generar equilibrios y evitar el abuso del poder. Controlar al encargado del equilibrio en una sociedad, inclina la balanza para el abusivo.
Es curioso que el poder que se encarga de resolver las disputas, inclusive, de los otros poderes, sea a la vez tan vulnerable. Y esta vulnerabilidad del poder judicial se explica de muchas formas y desde hace mucho tiempo. En los orígenes del constitucionalismo estadounidense, Alexander Hamilton, en la célebre lectura 78 de los ensayos de “El Federalista”[2], expresó:
El poder judicial es el menos peligroso para los poderes político constitucionales, ya que es el menos capaz de molestarles o herirles. El Ejecutivo no sólo dispensa los honores, sino que sostiene la espada de la comunidad. La legislatura no solo controla el dinero, sino que prescribe las reglas por las cuales deben regularse los deberes y derechos de cada ciudadano. El poder judicial, por el contrario, no tiene influencia ni sobre la espada ni sobre la bolsa; ninguna dirección ni de la fuerza ni de la riqueza de la sociedad; y no puede tomar ninguna resolución activa en absoluto. Verdaderamente puede decirse que no tiene fuerza ni voluntad, sino meramente juicio; y debe depender en última instancia de la ayuda del brazo ejecutivo incluso para la eficacia de sus juicios.
“La rama menos peligrosa”[3], es la que tiene frente a sí la menuda tarea de equilibrar las fuerzas en el Estado constitucional, y de proteger a las personas. Y no por ello pretendo decir que debería ser peligrosa, pero si debemos tener muy presente que la fuerza de una Corte se desvanece cuando los otros poderes se coordinan para afectarle; una Corte sin la fuerza del Ejecutivo que le permita hacer valer sus determinaciones y sin la bosa del Legislativo que le permita continuar su gestión en un modo adecuado, es una Corte agonizante.
Pensándolo así, frente al fenómeno de la dictadura, no hay poder judicial alguno que pueda sostener los embates del ejercicio irracional del poder constitucional a no ser que se trate de un poder judicial conformado a modo y para los intereses del propio dictador.
Desde luego que suena alarmante que en los párrafos de aproximación de este artículo use palabras como antidemocracia, dictadura, cooptar y subordinación, pero me parece que enfocar el lente con la mayor agudeza posible explica las cosas como son.
El objetivo de esta breve reflexión, es referirme a la denuncia de juicio político que dicen estar preparando los diputados de Morena en contra del Ministro Pérez Dayán. El contexto es, que el Ministro Pérez Dayán tuvo el voto de calidad para decidir en definitiva, los asuntos en los que se discutía la constitucionalidad de la reforma a la industria eléctrica de 2021 y en los que se determinó precisamente que tal reforma era inconstitucional, y frente a esto, diversos actores del partido político Morena refieren que existió un actuar irregular por parte del Ministro y que por ello, se justifica el someterle a un juicio político.
Antes de pasar a señalar aquellos aspectos de la jurisprudencia interamericana que me parece que orbitan en el presente caso, considero importante mencionar algunas cosas que reflejan lo descuidado de lo que se ha señalado sobre esa denuncia de juicio político. Primero, si esa denuncia la proponen en nombre de la corporación política Morena, podríamos estar frente a dos escenarios: el primero, que la ley que regula este procedimiento señala que la denuncia la puede presentar “cualquier ciudadano”[4], de modo que la corporación política no se encuentra dentro del radio de sujetos legitimados para hacerlo, y el segundo, que teniendo representación dicha corporación en los órganos que han de instruir y resolver ese procedimiento, estarían totalmente imposibilitados de participar en modo alguno en esos procedimientos, ya que habría una causa de impedimento constituida de modo indudable. Pero pasemos a la siguiente cuestión.
Primero que nada, me parece importante señalar que el régimen de responsabilidad política en contra de impartidores de justicia no es por sí mismo irregular. Existen casos en los cuales puede válidamente someterse a juicio político a un impartidor de justicia, y me quiero referir por vía de ejemplo, a lo acontecido en Jalisco[5], en donde se instruyeron y resolvieron varios juicios políticos en contra de quien fuera el Magistrado Presidente del Poder Judicial en Jalisco, tras filtrarse un audio en el que solicitaba la intervención de un jefe de policía para que liberara a dos sospechosos de haber cometido un robo y por revelarse que suscribió contratos de concesión de un estacionamiento para los recintos judiciales, sin llevar a cabo el procedimiento que correspondía. Pensando en esos ejemplos, lo que podemos distinguir tiene que ver con la materia del juicio político; en el caso del ejemplo la materia no la constituían sus consideraciones o razones al ejercer su función jurisdiccional sino un nítido caso de corrupción. De modo que el juicio político en contra de Magistrados o Jueces no es por sí mismo incompatible con la separación de poderes, inter alia. Inclusive (primera pincelada interamericana), la Corte Interamericana en el caso Rico vs Argentina, se refirió a su propia línea jurisprudencial, y señaló que en abstracto – per se-, el mecanismo de remoción de jueces y juezas por vía de juicio político no es incompatible con la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y con la independencia judicial[6].
Bueno. Algo que ha sido objeto de estudio en todos los pronunciamientos de la Corte Interamericana relacionados con juicio político y personas juzgadoras[7], es el radio de protección que se debe asegurar durante la instrucción de esos procesos. Principalmente se han desarrollado estudios pormenorizados sobre las garantías judiciales que se deben resguardar en este tipo de casos, a partir de los estándares generales de protección del debido proceso legal que ha sido delimitado por esa Corte Interamericana. Por ejemplo, en el leading case del Tribunal Constitucional vs Perú, la Corte Interamericana determinó que las garantías judiciales contenidas en el artículo 8 de la Convención debían ser respetadas en beneficio de los 3 Magistrados objeto de destitución del Tribunal Constitucional, ya que el elenco de garantías contenidas en esa disposición no solo tenían un radio de aplicación en instancias judiciales formales sino que, en términos generales, deben ser aplicadas en cualquier instancia de tipo formal o materialmente jurisdiccional, de modo que se consideró que esas prerrogativas aplican también en juicios políticos[8]. Esto se vuelve importante, si pensamos que entre esas garantías se encuentra la de que el órgano Estatal que ha de instruir y conocer un procedimiento “sea competente, independiente e imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete”[9]; por lo que en un juicio político deberá examinarse si quienes instruyen y quienes resuelven dicho procedimiento actúan en función de esas garantías.
Sobre esta dimensión general, luego, la Corte Interamericana ha indicado que “la exigencia de observar las garantías del debido proceso en el marco de un juicio político instado contra una jueza o un juez, hace necesario que las competencias de las autoridades que intervengan en su trámite y decisión “no se ejerzan de manera subjetiva ni con base en discrecionalidad política” [10], en tanto ello podría suponer una afectación arbitraria a la función de las autoridades judiciales.”
Ahora, una cuestión muy interesante sobre la imparcialidad que ha sido explorada en el caso “Ríos Avalos”, tiene que ver con la naturaleza de estos procedimientos. No porque el juicio en este caso, sea denominado “político”, se encuentra exento de controles y por ello pueda ser instruido y resuelto con criterios de discrecionalidad u oportunidad política, pues, su naturaleza no deja de ser la de un proceso materialmente jurisdiccional. En esta ocasión me parece importante transcribir el siguiente párrafo de la decisión:
- En coherencia con ello, aunque el procedimiento del juicio político tenga lugar en el ámbito de órganos de naturaleza política, cuando se inste contra autoridades judiciales, el control ejercido por aquellos órganos, más que basado en razones de pertinencia, oportunidad o conveniencia políticas, debe operar con sujeción a criterios jurídicos, en el sentido que el procedimiento y la decisión final han de versar sobre la acreditación o no de la conducta imputada, y si dicha conducta encuadra o no en la causal que motivó la acusación, todo en observancia de las garantías del debido proceso. Lo anterior no conlleva desnaturalizar o variar la esencia del control que democráticamente se ha confiado a un órgano como el Poder Legislativo, sino que persigue asegurar que dicho control, cuando se aplique a juezas y jueces, refuerce el sistema de separación de poderes y permita un adecuado mecanismo de rendición de cuentas sin menoscabo de la independencia judicial.
Esto es importante porque cada expresión, acto o proyección pública que puedan tener quienes conforman los órganos que conocen este tipo de procedimiento, puede tener un impacto en el caso, lo que implica un efecto sobre su desarrollo y el resultado que pueda desencadenarse. En el caso indicado (supra), se encontró que se afectó la imparcialidad porque se suscitaron discusiones en el seno de la Asamblea legislativa que conoció ese juicio político, en las que refirieron la existencia de un acuerdo político “entre el Poder Ejecutivo e integrantes de ambos cuerpos del Poder Legislativo, cuyo objetivo era someter a juicio político a miembros de la Corte Suprema de Justicia y removerlos del cargo”. Inclusive, la Corte expresó que “no desconoce que, a nivel de las instancias políticas, los acuerdos y consensos pueden configurar mecanismos eficaces para la toma de decisiones. Sin embargo, en este caso la independencia judicial exigía, como se ha indicado anteriormente, que las decisiones adoptadas respetaran las garantías del debido proceso, descartando la arbitrariedad, en aras de fortalecer el sistema de separación de poderes y evitar una intromisión indebida en la función jurisdiccional”. A partir de esos aspectos, consideró que la imparcialidad no se encontró resguardada en ese procedimiento. Si pensamos en esta cuestión, las manifestaciones realizadas por la corporación política “Morena”, sobre el juicio político que preparan en contra del Ministro Pérez Dayán, implicaría que una buena parte del órgano que instruirá y conocerá ese juicio político estará impedida para participar del mismo: me atrevo a señalar que todo aquel que sea parte de esa fracción política debería excusarse de todo lo concerniente a ese caso.
Otro aspecto relevante del elenco de garantías que deben resguardarse en este tipo de procedimientos es la motivación de las decisiones. Aquello que conocemos en México como fundamentación y motivación, en la jurisprudencia interamericana es incorporado en una sola entidad a la que conocemos como motivación. Precisamente en uno de los casos conocidos por el Tribunal sobre juicios políticos en contra de personas juzgadoras, se dijo “que la motivación “es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión” y conlleva una exposición racional de las razones que llevan al juzgador a adoptar una decisión”[11]. Este aspecto permite a las personas conocer los motivos que sustentan la decisión, con la finalidad de poder criticarla o sujetarla a examen en un recurso, de modo que en procesos de juicio político cada una de las resoluciones que sean emitidas en su instrucción y decisión final, deberán encontrar una relación de correspondencia entre lo que se decida y las razones que originen esa decisión, pues solo de esa manera puede considerarse que las resoluciones son acordes a las razones que el derecho suministra. Quizás, sobre este aspecto podemos indicar una fragilidad que genera una preocupación legítima, puesto que la decisión final que pueda ser pronunciada se encuentra dentro de la categoría de resoluciones por jurado, y en los propios precedentes de la Corte Interamericana se ha explorado la forma de examinación a la cual se deben sujetar estas decisiones. La Corte ha dicho sobre esto en el caso Rico vs Argentina, lo siguiente:
“En cuanto al deber de motivación y su relación con los juicios por jurado, esta Corte ha indicado que el veredicto del jurado en un sentido clásico no exigía una motivación o exteriorización de la fundamentación. Asimismo, la Corte estimó, al igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que la falta de exteriorización de la fundamentación del veredicto no vulnera en sí misma la garantía de la motivación. En efecto, todo veredicto siempre tiene motivación, aunque como corresponde a la esencia del jurado, no se expresa.”
No obstante, lo anterior se refiere a las motivaciones que tenga cada uno de los miembros de la Asamblea para sostener su voto sobre la base del documento que se ponga a su consideración al momento de fallar el caso en cuestión. En sistemas jurídicos como el mexicano, en el que las asambleas legislativas votan sobre la base de dictámenes elaborados por Comisiones especiales de estudio, encontraríamos que no podrían cuestionarse los sentidos de la votación que exteriorice cada miembro de la asamblea legislativa para aprobar, por ejemplo, un dictamen que a manera de resolución final, determine la culpabilidad de un sujeto de juicio político, pero desde luego que los fundamentos impresos en ese documento deben ser consistentes con las razones que el derecho suministra pues, si los mismos son inconsistentes o no tiene una base objetiva, es decir, si son “manifiestamente irrazonables o incompatibles con los estándares aplicables”, desde luego que el deber de motivación estaría siendo transgredido.
También la Corte se ha referido a la legalidad de estos procesos, en el cariz de la necesidad de que las causas que pueden generar la destitución se encuentren proyectadas en un instrumento jurídico vigente y democrático, que permitan a la persona o personas sujetas a este tipo de procedimientos, conocer adecuadamente los alcances de la “pena política” que se les impone, siendo esto una manifestación del aspecto general y neutro de lo que persiguen los sistemas disciplinarios. Si bien la Corte explica[12], a partir de lo que decidió anteriormente en los casos Maldonado Ordóñez y Flor Fleire[13], que el principio de legalidad puede tener un espectro de protección distinto en este tipo de casos, a diferencia de lo que acontece con la materia penal, lo cierto es que las causas de responsabilidad política que sean empleadas para iniciar, sustanciar y resolver un juicio político en contra de impartidores de justicia, deben estar establecidas formalmente en una ley. Ahora, la Corte ha establecido que existe un cierto margen de discrecionalidad en la determinación de los tipos sancionatorios para estos procedimientos, pero sobre esto, ha indicado “que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca.” Lo anterior viene a colación por la forma en la que se encuentran redactadas las disposiciones que se refieren a las causas de responsabilidad política a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas.
Ahora, una cuestión toral y que tiene que ver con lo que indicaba al inicio de este documento, es que si bien por sí mismo el juicio político contra impartidores de justicia no es incompatible con la independencia judicial, no menos cierto es que la Corte ha señalado que “es inviable que el juicio político o la eventual destitución de juezas o jueces, como consecuencia de dicho procedimiento, se fundamente en el contenido de las decisiones que hayan dictado, en el entendido que la protección de la independencia judicial impide deducir responsabilidad por los votos y opiniones que se emitan en el ejercicio de la función jurisdiccional, con la excepción de infracciones intencionales al ordenamiento jurídico o comprobada incompetencia”[14]. Pensando en el contexto que nos llevó a cavilar sobre el juicio político en contra de impartidores de justicia, claramente la materia de lo que buscan denunciar en contra del Ministro Pérez Dayán se encuentra dentro de los casos de inviabilidad del juicio político por la naturaleza especial de la función jurisdiccional.
Finalmente, me parece importante señalar algo sobre estos procedimientos que caracteriza otro conflicto sobre “restricciones al ejercicio de los derechos”. La decisión final que pudiera tomarse en un juicio político es inimpugnable conforme lo indica la fracción VII, del artículo 61 de la Ley de Amparo y acorde a lo que ha estudiado, por ejemplo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 258/2019 (y otros), o la Primera Sala de la propia Corte en el recurso de queja 30/2021. Sin embargo, la Corte Interamericana en los casos Ríos Avalos y otro vs Paraguay y Rico vs Argentina, explicó que las personas juzgadoras sometidas a un procedimiento de juicio político deben contar con el derecho a recurrir el fallo pues es una de las obligaciones generales a que alude el artículo 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Asimismo, indicaron que esta obligación, que es de medios más no de resultados, persigue que se analicen los méritos de los argumentos expuestos y el resultado del fallo sea objetivo. Probablemente estamos en la antesala de otro conflicto entre el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad.
Existen más cuestiones que podríamos indicar sobre la singularidad con la cual la Corte Interamericana ha estudiado este tipo de procedimientos de juicio político en contra de personas Juzgadoras en su jurisprudencia, desde luego, por la protección reforzada que corresponde a las estructuras judiciales y a sus miembros. No obstante, me parece que de las pinceladas que he expuesto sobre esos precedentes, se puede advertir nítidamente, que lo perseguido por los miembros de la corporación política indicada, en contra del Ministro Pérez Dayán, es simple y sencillamente inconvencional. Ya veremos en qué termina todo esto, mientras tanto continuemos vigilantes, porque si la independencia judicial está bajo ataque, la sociedad también lo está.
[1] Sobre estas cuestiones sugiero, entre otros, los textos “The Dictator’s Learning Curve: Inside the Global Battle for Democracy” de Willilan J. Dobson y “The Justice Cascade: How Human Rights Prosecutions Are Changing World Politics” de Kathryn Sikkink
[2] https://guides.loc.gov/federalist-papers/text-71-80
[3] De este modo se le conoce al libro del afamado Alexander M. Bickel, en el que examina el papel de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el sistema político estadounidense.
[4] Artículo 9 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
[5] El comunicado sobre esos juicios políticos pueden consultarlo en el siguiente link: https://www.congresojal.gob.mx/boletines/el-congreso-del-estado-inhabilita-por-nueve-os-ex-presidente-del-supremo-tribunal-de
[6] Cfr. Corte IDH. Caso Rico Vs. Argentina. Excepción Preliminar y Fondo. Sentencia de 2 de septiembre de 2019. Serie C No. 383. Párr. 57.
[7] Ya que como lo decía al inicio de este artículo, este es uno de los sellos distintivos de la antidemocracia que ha recorrido toda la superficie territorial de América Latina, y que ha estado presente durante buena parte de nuestra historia, motivo por el cual mucho de esos casos han llegado al Tribunal Interamericano.
[8] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párrs. 68 a 72.
[9] Ídem, párr. 77.
[10] Corte IDH. Caso Ríos Avalos y otro Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de agosto de 2021. Serie C No. 429, párr. 97.
[11] Caso Rico vs Argentina, párrafo 78.
[12] En el caso Rico vs Argentina.
[13] Cfr. Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr. 89, y Caso Flor Freire Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2016. Serie C No. 315, párr. 146.
[14] Esto se recoge en el párrafo 107 del caso Ríos Avalos y otro vs Paraguay, en donde, además, la Corte hizo una referencia a los dictámenes periciales realizados por el Ministro en retito José Ramón Cossío Díaz y Roberto Saba, siendo anecdótico mencionar que el Dr. Cossío, mientras que se desempeñó como Ministro de la Corte, sostuvo diversos proyectos en los que indicaba que las decisiones de juicio político debían escapar del control jurisdiccional.