Lic. Miguel Ángel Luna Gracia
Uno de los temas del derecho constitucional que ha sido motivo de múltiples discusiones y opiniones a nivel nacional tanto en la doctrina como en la práctica jurisdiccional, ha sido el relativo a determinar si una norma constitucional, producto del proceso legislativo correspondiente, pueden ser contrarios a los propios principios o postulados esenciales derivados de la misma constitución; es decir, si una reforma constitucional puede resultar inconstitucional, en su forma o en su contenido.
Felipe Tena Ramírez, en el libro “Derecho Constitucional Mexicano”, consideró que una reforma a la Constitución se puede declarar inconstitucional, no por incompetencia del órgano idóneo del artículo 135, sino por haberse realizado por un órgano distinto a aquel o por haberse omitido las formalidades señaladas por dicho precepto; por lo que sólo en ese caso, en que se podría comprobar objetivamente el vicio de la reforma, sería procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del juicio de amparo que es el medio de definir los casos de inconstitucionalidad; y, técnicamente, no podría declararse la inconstitucionalidad de una reforma que inclusive restringiera garantías individuales.
Emilio Rabasa en “La Constitución y la Dictadura”, refirió claramente que el Poder Reformador tenía la facultad de reformar los preceptos constitucionales, modificarlos o suprimirlos, sin que tuviera “limitación ninguna en el procedimiento”; pero negó genéricamente, que con el procedimiento reformatorio del artículo 127 (similar al 135 constitucional actual) se puedan cambiar principios fundamentales como, por ejemplo, la forma de gobierno, lo que estaría en contradicción con el sentido común y con la propia Constitución, que sólo consiente adiciones y reformas, pero no su destrucción constitucional.
Guilebaldo Murillo en su obra “Inconstitucionalidad del actual artículo 3º de la Constitución Federal”, refirió que el artículo 135 constitucional autoriza al Congreso de la Unión para que, con la mayoría de las legislaturas estatales, reformara la Constitución; pero destaca: “una cosa es reformar, y otra muy distinta deformar…”, por lo que no se autorizaba le hagan cambios tales que choquen abiertamente con lo que de ella se deje sin tocar. Inclusive, citó de Hamilton: “…teniendo el Congreso de la Unión una autoridad delegada por el Congreso Constituyente para reformar la Constitución, las reformas que haga y que sean contrarias al tenor de su comisión, son nulas. Negar esto sería afirmar que el Congreso de la Unión es superior al Constituyente y superior al pueblo mismo. Y si la autoridad que tiene aquél para reformar la Constitución, la tiene por delegación del Constituyente, es claro que no se trata de dos autoridades iguales, sino de una superior, el Congreso Constituyente, y una inferior o subalterna, el Congreso de la Unión y las Legislaturas locales, que tiene que ceñirse a los mandatos que aquél dio en la Constitución…”.
Ignacio Burgoa, en el libro “Derecho Constitucional Mexicano”, expuso que la facultad prevista en el artículo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados para reformar y adicionar la Constitución, debía contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella, que no proclamaran los principios básicos derivados del ser, modo de ser y querer ser del pueblo, sino que simplemente los regulen, por lo que los citados órganos no podían cambiar la esencia de la Constitución al punto de transformarla en una nueva mediante la alteración, supresión o sustitución de los aludidos principios. Cabe destacar que la obra “Renovación de la Constitución de 1917” (Editorial Porrúa, 1994), Burgoa propone adicionar el texto del artículo 135 constitucional, para quedar como sigue: “Las reformas a esta Constitución que afecten sustancialmente la forma de Estado, la forma de Gobierno, el sistema electoral, las garantías del gobernado, las garantías sociales, las garantías del trabajador, las declaraciones fundamentales en materia socioeconómica y cultural y el juicio de amparo, serán sometidas al referéndum popular una vez cumplido el procedimiento inmediato anterior, en los términos que establezca la ley reglamentaria respectiva. En tanto no se realice dicho referéndum, las reformas y adiciones que haya aprobado el Congreso de la Unión con el concurso de las legislaturas de las entidades federativas, no entrarán en vigor, sino sólo en el supuesto de que dicho referéndum las ratifique.”
Carpizo en sus “Estudios Constitucionales” destacó las que consideró decisiones fundamentales o principios básicos de la Constitución, a saber: 1. La declaración de derechos humanos; 2. La soberanía; 3. La división de poderes; 4. El sistema representativo; 5. El régimen federal; 6. La justicia constitucional (integrada por seis garantías, la primera de ellas el juicio de amparo); 7. La supremacía del Estado sobre las iglesias; pero no toca el tema relativo a una reforma que potencialmente pudiere alterar esas decisiones o principios. Asimismo, de la Madrid Hurtado enuncia los principios políticos fundamentales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la siguiente manera: a) soberanía popular, lo cual lleva implícita la independencia nacional; b) el concepto de derechos individuales y sociales del hombre; c) el sistema representativo de gobierno; d) la división de poderes; e) el sistema federal; f) la rectoría del Estado sobre el desarrollo nacional y la economía mixta, y g) la separación entre el Estado y las iglesias.
Ramón Sánchez Medal, en “Las reformas demolitorias de la Constitución”, sostiene: “por encima de la vorágine de cambios legislativos, es indudable que deben existir principios de tal solidez y trascendencia que no puedan ser modificados, debiendo considerarse como el más importante la salvaguarda de la libertad del individuo”, por lo que, “el argumento de que cualquier reforma a la Constitución con sujeción al procedimiento formal del artículo 135, hace que tal reforma sea ya parte integrante de la propia Constitución, y no pueda la Constitución ir contra ella misma, es un razonamiento mutilante e insostenible…”
Como se advierte, la doctrina mexicana tradicionalmente ha desarrollado dos ideas que interesan en torno al control jurisdiccional de las reformas constitucionales.
La primera, que no ha sido materia de mayor discusión, es que la Constitución contiene postulados o principios básicos, elementales o esenciales, que le dieron vida y que no pueden ser eliminados ni modificados. Esto bien pudiera llevar a pensar que se trata de las decisiones políticas fundamentales que, acorde con Carl Schmitt, son la esencia de la Constitución y constituyen el ser o modo de ser de una comunidad política.
La segunda, que sí es materia de un intenso debate inclusive en la judicatura, es sobre la naturaleza que adquiere precisamente el órgano reformador al estar constituido como tal, pues por una parte se considera un ente perfecto que ejerce funciones soberanas y cuyo actuar no puede ser materia de control jurisdiccional y, por otra, que finalmente sigue un procedimiento formal que sí pudiera llegar a ser vulnerado, por lo que es necesario ejercer un control.
Con esto en mente, ahora conviene destacar que sobre el tema en particular, el criterio tradicionalmente sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido fundamentalmente negativo.
En la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, el Pleno analizó concretamente la reforma que se hizo a los artículos 49 y 131 de la Constitución y determinó que no adolecía de inconstitucionalidad. Los argumentos esenciales de ese criterio consistieron en que jurídicamente la Carta Magna no tenía ni podía tener contradicciones, de manera que, siendo todos los preceptos de igual jerarquía, ninguno prevalecía sobre los demás.
Sostuvo también que la Constitución unificaba y daba validez a todas las demás normas que constituyen un orden jurídico determinado y que, conforme al artículo 133, no podía ser inconstitucional; pues se trataba de un postulado sin el cual no podría hablarse de ese orden jurídico positivo. Finalmente, expuso que esta Ley Suprema de toda la Unión, sólo podía ser modificada o adicionada de acuerdo a las disposiciones del artículo 135 y por conducto de un órgano calificado y no, mediante el juicio de amparo.
Posteriormente, en la tesis aislada XXXIX/90 del propio Pleno, se sostuvo que de conformidad con el artículo 133 constitucional, todos los preceptos de ese ordenamiento eran de igual jerarquía y ninguno prevalecía sobre los demás, por lo que no podía aceptarse que algunas de sus normas no debieran observarse por ser contrarias a lo dispuesto en otras.
En la jurisprudencia P./J. 39/2002, de rubro: “PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL.”, sostuvo que dicho procedimiento no era susceptible de control jurisdiccional, porque lo encuentra en sí mismo, ya que los órganos involucrados en su realización actúan en su carácter extraordinario de “Órgano Reformador de la Constitución”, realizando una función constitucional no equiparable a ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyendo así una función soberana e inimpugnable.
Sin embargo, en la tesis aislada LXXVI/2009, el propio Pleno cambió su criterio y determinó que cuando en un juicio de amparo se impugnara el procedimiento de reformas a la Constitución, no se actualizaba un motivo manifiesto ni indudable de improcedencia. El criterio es de rubro: “PROCEDIMIENTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. NO ES MANIFIESTA NI INDUDABLE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA”. Substancialmente, las consideraciones que lo sustentaron consistieron en que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, cuando actuaban como poder reformador de la Constitución, debían respetar las normas del procedimiento de reforma, lo que implicaba que era jurídicamente posible que se emitiese alguna reforma en desapego a tal procedimiento; máxime que no se advertía una restricción expresa tanto en la Constitución como en la Ley de Amparo, para la impugnación de dicho procedimiento.
Así, en la praxis judicial Mexicana existen dos directrices establecidas por la Suprema Corte en tratándose del control jurisdiccional de una norma precisamente constitucional o de su proceso de creación: a) el primero no es posible porque al ser norma suprema, las disposiciones constitucionales no pueden contradecirse; b) el segundo sí pudiera serlo, porque el procedimiento debe sujetarse a las reglas formales que la propia Constitución establece y las cuales sí pudieran ser incumplidas por los órganos en ellas comprendidas.
Este criterio es el vigente y es innegable la existencia de voces que no comparten dicha determinación. Los argumentos más intensos que se han expresado radican en que, al tenor de la improcedencia del juicio de amparo en contra de adiciones o reformas a la Constitución, establecida en el artículo 61, fracción I, de la Ley de Amparo, no existe ninguna forma de combatir alguna reforma a la Constitución que pudiera ir en detrimento de sus principios fundamentales; y que esa imposibilidad de realizar un control jurisdiccional sobre reformas que afecten los principios esenciales de la Constitución, pudiera dar lugar a un auténtico riesgo a la democracia Mexicana, por dar cabida a una dictadura de las mayorías al no existir un límite eficaz contra excesos de mayorías parlamentarias.
Sobre el tema en particular, tratadistas extranjeros comparten opiniones a favor de realizar este control jurisdiccional.
Schmitt propone que el acto de dar la Constitución es cualitativamente distinto del de reformarla, pues involucra la toma de decisiones políticas fundamentales; y de ahí, deriva que una asamblea “constituyente” es cualitativamente distinta de un Parlamento; y éste puede reformar las normas de la Constitución, pero no la Constitución, entendida ésta como las decisiones políticas fundamentales, cuya potestad es del pueblo a través de su constituyente originario.
- Bidart Campos realiza la siguiente reflexión: “¿Puede una reforma introducida a la Constitución ser atacada de inconstitucionalidad? A primera vista podría responderse negativamente; en efecto, radicando la noción de inconstitucionalidad en la contradicción entre una norma o un acto del poder constituyente, dos normas ubicadas en un mismo plano no podrían ser inconstitucionales entre sí. Sin embargo, si bien es exacto que en la inconstitucionalidad hay siempre una referencia a la idea de supremacía de la Constitución, que supone la subordinación a ella de las normas y actos inferiores, no es ése el aspecto central en el tópico del Poder Constituyente, y no lo es, porque tanto la Constitución como su reforma se colocan en el mismo ámbito constituyente —bien que la última con calidad derivada—, con lo que si el poder constituyente revisor tiene jerarquía constituyente, se ubica en el propio plano del texto a enmendarse, y parece algo extraño hablar de su invalidez o de su inconstitucionalidad. No obstante, a poco que se analice el tema, se comprenderá que una reforma constitucional puede ser inconstitucional, y ello por dos motivos, que aparecen sustentados en la opinión de Cueto Rua: “es posible declarar judicialmente la inconstitucionalidad de cualquier reforma constitucional si para establecerla no se ha seguido el procedimiento establecido en la Constitución. Es posible declarar judicialmente la inconstitucionalidad de una reforma de la Constitución si el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Constitución que se pretende reformar”. O sea, que el defecto de forma en el proceso constituyente, y el defecto de fondo en la materia o contenido de la enmienda, afectan de inconstitucionalidad a la reforma. En el primer caso, la inconstitucionalidad deriva de no haberse provocado la revisión con sujeción a las normas preestablecidas para la habilitación válida de la instancia constituyente; en el segundo, de alterarse aspectos que han quedado sustraídos a toda ulterior modificación… (…) …De ahí que siempre y cada vez que las previsiones iniciales adoptadas por el primer poder constituyente sean vulneradas, cabrá hablar de inconstitucionalidad de la reforma…”
Estos tratadistas, entre muchos otros, admiten la existencia de principios básicos en la Constitución que no deben modificarse, al ser la base esencial de la sociedad por ella constituida; y reconocen que pudiera existir el riesgo de que, mediante una denominada reforma o modificación, se altere o vulnere ese sentido esencial que dio origen a la Constitución. Sin embargo, no aportan mayor propuesta para solucionar el problema relativo.
Asimismo, en la práctica jurisdiccional de otros países también se ha aceptado esta idea de controlar jurisdiccionalmente las reformas constitucionales.
Un ejemplo claro y cercano, es el de la Corte Constitucional Colombiana. En la sentencia C-551 de 2003, consideró que sí era posible realizar el control de las reformas constitucionales y de declararlas inconstitucionales no sólo por vicios de forma, cuando se cambie, derogue o sustituye un elemento consustancial de la propia Constitución o un principio o valor derivado del bloque de constitucionalidad. Para llegar a esta conclusión, la Corte introdujo la doctrina de la sustitución de la Constitución, inclusive sin contar con una cláusula de intangibilidad o cláusula pétrea, donde específicamente se prohibiera cambiar elementos relacionados con aspectos generales del concepto de Constitución: como los derechos fundamentales y el estado de derecho, la alternancia del poder, los artículos sobre la reforma a la Constitución y otros elementos particulares referidos al tipo de estado y a la organización política o territorial de cada estado en particular; como el carácter federal, el estado social de derecho, el carácter republicano, la participación de las organizaciones populares en la administración local o la prohibición de la reelección presidencial.
Inclusive, a partir de esta sentencia, se han declarado inconstitucionales múltiples reformas a la Constitución, ya sea de manera parcial o total. En estas resoluciones, bastante destacadas en la propia doctrina internacional, se tratan conceptos básicos como la separación de poderes (C- 1040 de 2005, C-141 de 2010 y C-332 de 2017), la supremacía de la constitución (C-1040 de 2005), el principio democrático (C-141 de 2010, C-332 de 2017), el principio de pesos y contrapesos (C-141 de 2010), el principio de igualdad (C-588 de 2009 y C-249 de 2012), el principio de mérito (C-588 de 2009 y C-249 de 2012), el concurso público (C-588 de 2009 y C-249 de 2012), la carrera administrativa (C-588 de 2009 y C-249 de 2012), la institución de la pérdida de investidura (C-1056 de 2012), la prevalencia del interés general sobre el particular (C-1056 de 2012), el deber de los congresistas de actuar en todo momento consultando la justicia y el bien común (C-1056 de 2012), el principio de moralidad pública (C-1056 de 2012), la posibilidad de que los electores controlen la actuación de los elegidos (C-1056 de 2012), la configuración particular que el constituyente asignó a los distintos mecanismos de control de constitucionalidad (C-1056 de 2012), la autonomía e independencia de la rama judicial frente a los otros poderes (C-285 y C-373 de 2016), la democracia deliberativa y la eficacia del voto de los congresistas (C-332 de 2017).
Como puede advertirse, el criterio de la Corte Constitucional Colombiana radica en que el órgano reformador de la Constitución no puede ir en contra de los postulados esenciales que dieron origen a la Constitución. Llámense éstos principios fundamentales, valores esenciales o decisiones políticas fundamentales, se constituyen en los aspectos básicos que fundan precisamente la organización política derivada del documento y, lo que claramente se pretende, es que éstos no sean, bajo una falaz manifestación de simple modificación o reforma, desconocidos. Tampoco se advierte forma razonable de negar su existencia.
En México, como hemos visto, la Corte durante la 9ª Época admitió que el amparo no era notoriamente improcedente cuando se reclamara un procedimiento de reforma constitucional. Un argumento esencial, según quedó visto, fue que no existía restricción expresa ni en la Constitución ni en la Ley. Sin embargo, hoy en día sigue vigente el artículo 61, fracción I, de la Ley de Amparo, que sí constituye una restricción a la procedencia del juicio contra dicho procedimiento, según hemos visto.
Si a esto se agrega que no existe ningún otro medio de control constitucional que pudiera ser procedente contra la reforma a la Constitución, es patente que nuestro sistema jurídico no cuenta, hasta ahora, con ninguna vía constitucional, legal ni jurisprudencial para la defensa de los principios fundamentales, valores esenciales o decisiones políticas fundamentales de la Constitución, ante una eventual reforma que pretendiera desconocerlos.
Piénsese en una reforma donde se eliminara del texto constitucional la cláusula de la propiedad privada para que todo el territorio pase a ser propiedad de la Nación y, por ejemplo, sólo existieran permisos de uso o concesiones manejados y administrador por el Estado; o bien, en una reforma donde se elimine la garantía de audiencia previa, consubstancial a todo procedimiento privativo en perjuicio de un particular, para que cualquier defensa fuera posterior a la sanción, ejecución y privación e, inclusive, en una reforma donde se modifique el sistema de gobierno y se instaurara una monarquía o cualquier otra forma de gobierno totalitario. Nuestro marco jurídico no está preparado para ello.
En ese contexto, sería de suma relevancia que el Poder Legislativo reflexione acerca de estas limitantes y piense en la instauración de un sistema de control sobre las modificaciones constitucionales, más allá del procedimiento rígido existente en el artículo 135 del cual hemos dado cuenta, pudiera no ser suficiente para evadir una dictadura mayorista escondida bajo un actuar democrático. Eventualmente este problema llegará a la nueva integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Será interesante encontrar qué nuevas reflexiones podrán hacerse en dichas instancias y si aquél criterio alusivo a que no existía restricción constitucional ni legal a la impugnación del procedimiento de reforma constitucional, seguirá vigente aún con el texto de la Ley de Amparo, que ahora sí lo prohíbe. Inclusive esa disposición podrá ser analizada bajo una perspectiva convencional en mérito del derecho de acceso a la justicia y de un recurso efectivo.
Habrá que considerar y ponderar profundamente la existencia de estos principios fundamentales, valores esenciales o decisiones políticas fundamentales que dieron forma a nuestra Constitución y vigilar que ninguna reforma los supere, pues como bien dijo Rabasa, ésta consiente modificaciones o reformar, pero no su destrucción.