La imposición de medidas cautelares en el procedimiento especial sancionador (PES) en materia electoral: Un análisis crítico sobre su fundamentación
Lic. Rocío Rosiles Mejía
Un tema que en la materia electoral ha sido poco estudiado es el referente a las particularidades de las medidas cautelares en el Procedimiento Especial Sancionador (PES), pues a diferencia del resto de las ramas del derecho, en las que por lo general este tipo de providencias se dictan esencialmente para conservar la materia del juicio, asegurar la eficacia de la sentencia, así como evitar un daño irreparable a alguna de las partes que intervienen en el mismo, las dictadas en el referido procedimiento pueden hacer cesar un acto que se estime violatorio de la normatividad electoral sin que ello implique que este se quede sin materia, pues el fondo del mismo tiene como finalidad determinar si existió una infracción, si el denunciado fue responsable de su comisión, así como la sanción a imponer.[1]
La naturaleza y aplicación de las medidas cautelares en el PES ha tomado como referencia el desarrollo jurisprudencial sobre el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, cuyo análisis para su procedencia descansa en la apariencia del buen derecho, así como el peligro de demora, sin embargo, debemos preguntarnos si el uso de estos principios es extrapolable para justificar la imposición de medidas cautelares en el procedimiento sancionador, o si por el contrario se debe partir de otras premisas para fundamentar la pertinencia de su dictado.
Por ello, procederemos primero a estudiar la apariencia del buen derecho y el peligro de demora en la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo; para posteriormente examinar la naturaleza de las medidas cautelares en el PES, así como la finalidad de este y el ámbito de protección de las providencias impuestas dentro del mismo, concluyendo con un análisis que tendrá por objeto dar una respuesta a la interrogante planteada con antelación.
- La apariencia del buen derecho y el peligro de demora en la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), desde la contradicción de tesis 12/90, analizó la suspensión del acto reclamado, señalando que esta medida cautelar tiene como objetivo evitar daños y perjuicios de difícil reparación para el quejoso y conservar viva la materia del juicio de amparo. Por otra parte, definió lo que es la apariencia del buen derecho y peligro de demora, refiriendo que la primera, apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, mientras que la segunda consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. Finalmente, enfatizó la necesidad de revisar que la suspensión no lesione el interés social y el orden público, puesto que, en caso contrario, se debe negar su otorgamiento.[2]
Por otra parte, el ministro en retiro Genaro Góngora Pimentel, sostiene que en la suspensión existe un derecho que requiere protección provisional y urgente a raíz de un daño ya producido o de inminente producción, en tanto se desarrolla el proceso en el que se discute la pretensión de quien sufre o podría sufrir dicho daño.[3]
Finalmente, y más recientemente, la Segunda Sala de la SCJN precisó que los requisitos para conceder la suspensión definitiva en el juicio de amparo son los siguientes: 1) que expresamente la solicite el quejoso; 2) haya certidumbre sobre la existencia de los actos cuya suspensión se solicita; 3) los actos reclamados sean susceptibles de suspensión; 4) no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, y 5) deba llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho.[4]
- La naturaleza de las medidas cautelares en el Procedimiento Especial Sancionador (PES)
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en la sentencia SUP-RAP-64/2008, al estudiar la naturaleza de las medidas cautelares, resaltó que para su otorgamiento deben tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares del caso y retoma el criterio de nuestro Máximo Tribunal sobre lo que debe entenderse por apariencia del buen derecho, así como peligro de demora.[5]
Asimismo, en resoluciones más recientes, por ejemplo, en la sentencia dictada en el SUP-REP-32/2019, se menciona que en el dictado de las medidas cautelares se deberán observar las siguientes directrices: a) verificar si existe el derecho cuya tutela se pretende; b) justificar el temor fundado de que, ante la espera del dictado de la resolución definitiva, desaparezca la materia de la controversia; c) justificar la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de la determinación que se adopte, y d) fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce y dentro de los límites que encierra el estudio preliminar, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y si presumiblemente, se ubica en el ámbito de lo ilícito.[6]
- Finalidad del Procedimiento Especial Sancionador (PES) y ámbito de protección de las medidas cautelares dictadas dentro del mismo
El académico José Roldán Xopa, sostiene que el primer objetivo del PES es la protección del orden público electoral, mismo que consiste en la salvaguarda de la democracia representativa como el procedimiento de elección de los titulares de los órganos de representación y de gobierno, mientras que el segundo objetivo consiste en proteger los derechos de los actores involucrados. A su juicio, los derechos de estos últimos se protegen en la medida en que el orden público electoral se salvaguarda.[7]
Por su parte, el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral (INE) señala que los procedimientos para la atención de las solicitudes de medidas cautelares tienen como finalidad prevenir daños irreparables en las contiendas electorales, haciendo cesar cualquier acto que pudiera entrañar una violación o afectación a los principios o bienes jurídicos tutelados en materia electoral.[8]
- El uso de la apariencia del buen derecho y el peligro de demora en el Procedimiento Especial Sancionador (PES)
Una vez estudiado lo anterior, es conveniente responder si los principios de la apariencia del buen derecho, así como el peligro de demora son el instrumento idóneo para analizar la procedencia o no de las medidas en el PES.
En principio tenemos la apariencia del buen derecho, que en el juicio de amparo implica hacer un análisis preliminar del asunto con las constancias y pruebas con las que se cuenta al momento de resolver, a fin de verificar la posibilidad de que exista el derecho discutido en el proceso, para que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.
En el caso del PES, consideramos que no es del todo conveniente aplicar la apariencia del buen derecho para justificar la imposición de una medida cautelar. Cabe señalar que, a diferencia del juicio de amparo, en el PES no aplica el principio de instancia de parte agraviada, por lo que el procedimiento puede iniciarse tanto de oficio como a través de la presentación de una denuncia. Esto es sumamente importante porque si bien es cierto la parte directamente afectada por la conducta ilícita puede acudir a interponer su queja, también lo es que cualquier persona que advierta una violación a la legislación electoral puede denunciar esta, sin necesidad de acreditar la existencia de un derecho que se le esté vulnerando, porque como se comentó en líneas anteriores, el fin del PES es la protección del orden público electoral, por ejemplo, para asegurar equidad en la contienda, la imparcialidad en la aplicación de los recursos públicos a fin de no influir en la decisión del electorado, etcétera. No en todos los casos habrá una conexión entre un derecho humano y una persona a quien directamente se le haya lesionado este.
En cuanto al peligro de demora, debemos señalar que, en el juicio de amparo, se analiza este aspecto porque si se permite que el acto reclamado siga generando sus efectos sobre la esfera jurídica del promovente, se corre el riesgo de que aun cuando se dicte resolución en su favor, esta no sea posible de ejecutar o pierda eficacia ante la posibilidad de que la lesión al derecho termine siendo irreparable. En el caso del PES, coincidimos parcialmente en la aplicación de este principio, pues es importante que la autoridad competente fundamente los motivos por los cuales considera que la supuesta actividad ilícita podría generar un daño irreparable a los principios que rigen a la materia electoral, a fin de justificar la pronta actuación de la autoridad, sin embargo, no podemos soslayar que la finalidad del PES al resolver el fondo del asunto es determinar la existencia de una infracción, si el denunciado es responsable de su comisión, y la sanción que se le debe imponer, por lo que al margen del cese de la conducta que dio origen a la queja no es necesario conservar dicha situación de hecho para evitar que el procedimiento quede sin materia.
- La procedencia de las medidas cautelares en el Procedimiento Especial Sancionador (PES) partiendo del test de proporcionalidad
En este punto del análisis, cabe mencionar que coincidimos con el Tribunal Electoral respecto de justificar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la decisión que se adopte sobre la imposición de una medida cautelar, e inclusive, sostenemos que el verdadero elemento toral para fundamentar y motivar estas determinaciones debe partir del test de proporcionalidad. Lo anterior obedece a que, a diferencia del juicio de amparo, el PES no tiene como litis analizar la constitucionalidad o no de un acto u omisión de autoridad, es decir, no tenemos a un particular cuestionando un actuar de una institución pública que estima violatoria a sus derechos, sino a una autoridad restringiendo los derechos de las personas denunciadas al imponer una providencia cautelar, que, a su juicio, es primordial para detener un actuar que considera está lesionando el orden público electoral, o, en su caso, los derechos de quien promueve el procedimiento.
Por ello, es fundamental que la autoridad justifique por qué estima que la medida es el medio adecuado para alcanzar el fin perseguido (proteger el orden público electoral o los derechos del promovente); si esta es necesaria ante la inexistencia de acciones menos lesivas que permitan una mayor protección de los principios y derechos puestos en peligro o que se han lesionado, y si es proporcional en sentido estricto, realizando un ejercicio de ponderación que justifique las razones por las que el órgano electoral opta por satisfacer ciertos principios o derechos por sobre los intereses del denunciado.
- Conclusiones
En suma, consideramos que, se debe evitar extrapolar por completo los elementos que se utilizan para el análisis del otorgamiento de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo al PES sin tomar en consideración las diferencias que existen entre ambos, especialmente en cuanto a que este último, más que intentar conservar la materia del juicio o de conceder una restitución provisional de un derecho que se estima violado, busca cesar una conducta que se considera ilícita, por lo que la autoridad que emita la medida cautelar, al restringir los derechos del denunciado, más que partir del análisis de la apariencia del buen derecho, debe justificar la proporcionalidad de la providencia que ha dictado.
- Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Jurisprudencia 16/2009. PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. EL CESE DE LA CONDUCTA INVESTIGADA NO LO DEJA SIN MATERIA NI LO DA POR CONCLUIDO. Disponible en https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=16/2009&tpoBusqueda=S&sWord=el,cese,de,la,conducta,investigada ↑
- Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Tesis: P./J. 16/96. SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO. Disponible en https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/200137 ↑
- Genaro Góngora Pimentel. La apariencia del buen derecho en la suspensión del acto reclamado. Disponible en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/168/8.pdf ↑
- Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Tesis: 2a. XXIII/2016 (10a.). SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA. Disponible en https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2011614 ↑
- Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2008/RAP/SUP-RAP-00064-2008.htm ↑
- Disponible en https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-REP-0032-2019.pdf ↑
- El procedimiento especial sancionador en materia electoral. Disponible en https://portalanterior.ine.mx/docs/IFE-v2/DECEYEC/DECEYEC-MaterialesLectura/docs/01_ProcesoEspecialSancionador.pdf ↑
- Artículo 4. Numeral 2. Disponible en https://www.ine.mx/compendio-normativo/ ↑