René Rubio Escobar
En Bolivia, el Tribunal Constitucional Plurinacional se conforma por magistrados electos mediante voto popular. Dicho tribunal tiene competencia para conocer, entre otras, de la acción de inconstitucionalidad abstracta, como medio de control de la constitucionalidad de las normas generales.
El 28 de noviembre de 2017, el tribunal constitucional boliviano dictó sentencia en el expediente 20960-2017-42-AIA[1], en el cual se pretendió la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos de la Ley del Régimen Electoral que limitaban la reelección hasta en una ocasión, de manera continua, del presidente, vicepresidente, gobernadores, asambleístas, alcaldes y concejales.
La acción fue promovida por miembros de la asamblea legislativa plurinacional, haciendo valer en esencia, que los artículos 52.III, 64 inciso d), 65 inciso b), 71 inciso c) y 72 inciso b) de la Ley del Régimen Electoral -Ley 026 de 30 de julio de 2010-, eran contrarios a los artículos 26 y 28 de la Constitución Política del Estado, concordantes con los artículos 13, 256 y 410.11 de dicha Norma Suprema; así como a los artículos 1.1, 23, 24 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
También solicitaron la inaplicabilidad de los artículos 156, 168, 285.11 y 288 de la propia Constitución Nacional, respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua, por considerar que ello era contrario a los artículos 26 y 28 de la misma Norma Suprema y por contradecir los artículos 1.1, 23, 24 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que forma parte del bloque de constitucionalidad en Bolivia.
Esta es la síntesis de los pronunciamientos realizados en la sentencia:
1) El presidente y otros funcionarios, como regla general, tienen derecho a reelegirse de manera continua e ilimitada
El tribunal constitucional declaró procedente la acción y llegó a la conclusión de que la limitación de reelección del presidente del país y el resto de los funcionarios antes mencionados, prevista en la propia constitución boliviana, era contraria a derechos humanos de carácter político.
Como consideraciones principales de esta sentencia, los magistrados invocaron la competencia que tienen para interpretar la Constitución Nacional, así como para aplicar los tratados internacionales en materia de derechos humanos en lo que fueran más favorables a las personas, ello, derivado de que la propia constitución ordena aplicar de manera preferente dichos tratados cuando reconozcan de manera más favorable un derecho.
También el tribunal sustentó su competencia y obligación de aplicar de manera vinculante los criterios contenidos en las sentencias dictadas por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos, respecto de la interpretación realizada a los preceptos de la propia convención.
El tribunal distinguió la existencia de una especie de jerarquía entre las disposiciones normativas constitucionales, tanto al interior de la propia constitución como respecto de las disposiciones secundarias; para concluir que algunas de ellas (normas constitucionales-principios) tienen prevalencia sobre otras (normas constitucionales-reglas y normas legales-reglas).
Así, el tribunal razonó que existen contradicciones entre las disposiciones de la propia constitución boliviana, pues por un lado limita la reelección de manera continua a una sola ocasión, en los artículos cuya inaplicación se solicitó, los cuales constituyen normas constitucionales-reglas, mientras que otros preceptos de la propia Norma Fundamental, con carácter de normas constitucionales-principios, no establecen tal limitación a la reelección continua, sino que “… resguardan los principios democráticos y de soberanía popular, los cuales se materializan en la conformación de los órganos de poder a través del voto, dejando que sea el soberano (el pueblo) quien en última instancia decida a través del sufragio quiénes serán sus gobernantes.”
El tribunal también consideró que debía aplicarse de manera preferente el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece los derechos políticos y la no discriminación, frente a los preceptos de la constitución nacional que limitan la reelección continua por una sola ocasión, ya que aquellas disposiciones son más favorables para las personas.
Esto, aunado a que conforme a la Convención Americana los derechos políticos solamente pueden reglamentarse por “… razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”, lo cual a su vez ha sido considerado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como limitaciones “… numerus clausus, por lo que toda otra causa que limite el ejercicio de los derechos de participación política igualitaria que consagra la Convención resultaría contraria y por lo tanto violatoria de las obligaciones internacionales del Estado bajo dicho instrumento”.
2) La limitación de la reelección continua a una sola vez, del presidente y otros funcionarios, es discriminatoria
El tribunal sostuvo que es discriminatoria la limitación a la reelección continua por una sola vez, dado que algunas personas podrían ejercer libremente y sin restricciones sus derechos políticos, mientras que quienes ya hayan sido reelectos en una ocasión, quedarían indefectiblemente imposibilitados de hacerlo, por normas que son incompatibles con las normas constitucionales-principios y convencionales, a pesar de que estas garantizan a su turno el ejercicio amplio de los derechos políticos, sin restricción como las cuestionadas en la acción de inconstitucionalidad abstracta.
Para justificar sus conclusiones sobre este tema, el tribunal realizó un test de proporcionalidad, para llegar a la conclusión de que la limitación impuesta por las normas constitucionales y legales cuestionadas, al goce y ejercicio de los derechos políticos, generaba un trato desigual y por ende discriminatorio injustificado que no es objetivo ni razonable, ya que:
- No se observaba que la restricción cuestionada tuviera una finalidad para preservar alguno de los principios y/o valores constitucionales, porque el principio democrático no se veía afectado en tanto que la reelección es una mera posibilidad, pero serían los ciudadanos quienes emitieran su voto y definirían al ganador, lo que demuestra también la falta de proporcionalidad y de necesidad de la medida.
- Los otros candidatos o postulantes tendrían las mismas posibilidades de acceder al cargo y desplazar legitima y democráticamente a quien busca su reelección.
- La prohibición de postularse más de una vez de manera continua, pierde sentido e idoneidad, pues sabiamente se deja esa decisión al pueblo.
Comentarios
La atribución de interpretar la Constitución es una de las más importantes tareas de un tribunal y por ello, aquellos que la ostentan por regla general son la cabeza del sistema judicial en un país democrático.
De ahí la importancia de que el método de selección de los integrantes de esos Altos Tribunales favorezca en todo tiempo la independencia judicial, es decir, que no estén sometidos a factores externos y ajenos al Derecho. Actualmente en nuestro país, la selección de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recae en personas seleccionadas mediante la colaboración entre poderes, pues el procedimiento ordinario incluye la propuesta del ejecutivo de una terna y la elección del senado dentro las personas propuestas.
Desde la implementación de este método ha sido motivo de cuestionamientos, pues también se prevé que en caso de que el senado rechace las ternas propuestas, el titular del poder ejecutivo nombrará a quien deba ocupar el cargo. En ello radica la importancia de que conforme al sistema actual, las ternas se integren con el compromiso constitucional de que los candidatos tengan la honorabilidad y distinción en el ámbito jurídico.
Dicho esto, cabe mencionar que los tribunales constitucionales siempre resuelven aspectos polémicos de la vida nacional, incluso, en temas que importan a la actividad política, precisamente porque la constitución establece las reglas para ejercer el poder público, por lo que las sentencias de dichos tribunales siempre son materia de escrutinio. Sin embargo, es posible realizar análisis sujetos a reglas de interpretación y argumentación jurídica aceptadas por la comunidad jurídica.
Desde esa perspectiva, volvamos a la sentencia del tribunal constitucional boliviano de 2017.
Como se ha visto, uno de sus argumentos principales es que la limitación a una reelección continua es discriminatoria, pues restringe la participación política en condiciones de igualdad a la persona que ya ha sido reelecta una vez, frente a quienes no se encuentran en esa situación.
Ese argumento central rápidamente fue identificado por su fragilidad, ya que saltó inmediatamente a la vista de la comunidad jurídica internacional, dado que las personas que buscan una reelección continua, no se encuentran en una situación de igualdad frente a los demás contendientes.
Evidentemente, quien está ejerciendo el cargo (y pretende la reelección) tiene una posición de notoria ventaja frente al resto de los participantes, por la sencilla razón de que está en el ejercicio del poder público, con todo lo que ello conlleva, al ser quien durante un tiempo mayor es el centro de atención de los medios de comunicación, además de que se encuentra en la administración de recursos públicos, que eventualmente pueden utilizarse para que de manera directa o indirecta, se promocione la imagen y actividades del servidor público sujeto a reelección, sin que de esa condición gocen otras personas. Esto hace que pierda consistencia el argumento en el sentido de que la reelección no es automática sino será el soberano quien al final decida, pues la posibilidad de inclinar la balanza a favor de quien se encuentra en el cargo se incrementa por esa razón.
Además, la interpretación a partir de un argumento histórico en nuestra América Latina de las disposiciones normativas sobre el ejercicio cargos sujetos a elecciones limitando la reelección (especialmente de quien ostenta la presidencia), tiene una palmaria finalidad de que las personas no se perpetúen en el poder, pues la historia en nuestro continente (no es necesario acudir a ejemplos de otras latitudes, aun cuando sobran) ha demostrado que la prolongación indefinida en el poder ha conducido en todos los casos al demérito de los derechos de las personas, como la de reunión, participación política y expresión, y suele reducir sensiblemente la pluralidad y tolerancia política en la comunidad.
Por otra parte, la norma que prohíbe la reelección continua en más de una ocasión no se funda en aspectos como la opinión política, sexo, raza, posición social, u otras categorías sospechosas que fueron invocadas de manera general en la sentencia del tribunal plurinacional, cuando hizo referencia a la Convención Americana y la prohibición de discriminar; en todo caso, la prohibición se constituye como una restricción de acceso al poder público para quienes ya se encuentran ejerciéndolo, es decir, se encuentran en el cargo con motivo del ejercicio de sus derechos políticos. No es una norma discriminatoria, sino que da un trato diferenciado a quienes se encuentran en una situación también diferenciada.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de una opinión consultiva OC- 28/2021[2] rechazó la existencia de un derecho político consistente en la reelección presidencial indefinida; al respecto concluyó:
“… el mayor peligro actual para las democracias de la región no es un rompimiento abrupto del orden constitucional, sino una erosión paulatina de las salvaguardas democráticas que pueden conducir a un régimen autoritario, incluso si este es electo mediante elecciones populares. En consecuencia, las salvaguardas democráticas deberían prever la prohibición de la reelección presidencial indefinida…”
“… Por tanto, la eliminación de los límites para la reelección presidencial indefinida no debería ser susceptible de ser decidida por mayorías ni sus representantes para su propio beneficio.”
¿Qué reflexiones surgen de la polémica sentencia del tribunal constitucional plurinacional de Bolivia, electo por voto popular?
Los tribunales deben constituirse por personas seleccionadas a partir de los méritos que tengan en materia jurídica, evitando la politización, es decir, la injerencia y presiones por parte de grupos o personas cuya única finalidad consista en mantener un control político de las instituciones del estado.
En el caso del tribunal plurinacional, la sentencia analizada aquí permitió la reelección del entonces presidente boliviano, quien había promovido las elecciones judiciales de los más Altos Tribunales de la Nación.
¿El derecho es correcta y racionalmente aplicado cuando el resultado es favorecer abiertamente la permanencia indefinida de una persona en el poder político? La respuesta no parece difícil.
[1] 030420241657472070.pdf (te.gob.mx)
[2] https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_28_esp.pdf