Mtro. Renato Alberto Girón Loya
Para comprender la gesta de la institucionalización de los procesos electorales en México, es ineludible hacer un recuento histórico que busque, más que la profundidad, las referencias esenciales de esa evolución gradual hacia el actual derecho electoral, y ¿por qué no? hacia lo que depare ese futuro.
Respecto de esta progresión se han contabilizado en México, solamente entre 1977 y 2014, once reformas (Ugalde, 2020, p. 36), por lo que podríamos aseverar estas son las más relevantes en cuanto a la configuración del esquema político y administrativo que impera hoy día.
Estos puntos de inflexión cronológicos introdujeron instituciones, figuras jurídicas o cambiaron la composición entera de lo que se entendía por sistema electoral. Al respecto abundan ejemplos como la incorporación de la cuota de género en las “fórmulas” legislativas, la determinación de los requisitos para conformar asociaciones y partidos políticos, la regulación de los votos de los mexicanos en el extranjero, la reincorporación de las candidaturas independientes (pues ya existían a principios del siglo XX), entre muchas otras reformas de diferente alcance y calado que han reconfiguraron nuestro sistema electoral.
Según diversas fuentes el punto de partida en este camino de incesantes transiciones lo encontramos en la Ley Federal Electoral de 1946, en plena hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI); con la particularidad de que la citada normatividad llegó aparejada a los primeros cuestionamientos del dominio del referido partido político tras algunas escisiones que conllevaron a la creación de fracciones como el padillismo y el henriquismo (García, 2011, p. 80). A la norma antes mencionada le sucedería la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) de 1977, misma que sería una especie catalizador para la mitigación del monopolio del PRI en el ámbito parlamentario; ello desde la consulta de la misma, pues sentó un precedente importante, aunque de fondo no supusiera una verdadera y proactiva participación de sectores poblacionales relevantes para la materia electoral. Esta ley implementaría a la par, tanto la relajación del control gubernamental sobre el ingreso de los partidos políticos, la posibilidad de las candidaturas comunes, el establecimiento de coaliciones y la representación proporcional para estimular la participación de las minorías y reducir la sobrerrepresentación.
Para algunos como Córdova (2008, p. 654) el proceso político-electoral en México arrancó de manera clara con la reforma de 1977, momento histórico a partir del cual se aceleraría ese proceso paulatino al tránsito de la democracia, el cual dio como resultado una serie de reformas acompañadas de profundas transformaciones institucionales, y que a su vez incidieron en un proceso moldeador de la realidad social. En este sentido sostiene que:
En buena medida puede afirmarse, sin temor a equivocación, que las reformas electorales han tenido éxito en nuestro país porque fueron el resultado de un conjunto de procesos políticos de concertación incluyente en los que la ciudadanía pudo observar traducidas en acuerdos y normas sus legítimas aspiraciones democráticas. En el ámbito federal la sucesión de las reformas electorales que delinearon la ruta de ese gran cambio gradual pero profundo marcó la ruta por la que se desplegó el núcleo central de la mecánica del cambio político mexicano desde un sistema político de partido hegemónico (y por ello antidemocrático) hacia una democracia plural y competitiva que se recrea constantemente en cada elección (Córdova, 2008, p. 701).
Otros sitúan la contemporaneidad del derecho electoral mexicano en un diferente periodo o plazo, especialmente entre 1996 a 2007/2008 (Tamayo y Flores, 2017, p. 80) al haberse propiciado, en el decurso de esos años, la competitividad de las campañas, la equidad en los procesos electorales y los mecanismos de alternancia. Lo anterior al grado de que se ha afirmado que numerosos obstáculos que enfrentaban los partidos minoritarios, fácticamente inexistentes, han desaparecido y que en la actualidad resta dar continuidad a las reformas en materia electoral en el sentido de fortalecer el sistema eliminando los riesgos de retroceso o involución, aunque sobre esta última afirmación diferimos en el sentido de que los cambios efectuados durante décadas, si bien se han robustecido o solidificado, jamás están exentos de un desaire o un desatino político extremo. De manera ligada a dichos planteamientos, huelga decir que comulgamos con las críticas que apuntan a que es urgente una reforma profunda a nivel político mucho más que a nivel legal, puesto que las principales disfunciones del Estado mexicano se encuentran en su diseño y estructura institucional, de tal suerte que el régimen de división de poderes presidencialista se ha anquilosado y en todo caso sería preferible dar el paso a un sistema semi-parlamentario que, por un lado, reconozca la pluralidad política nacional, y por otro, garantice la gobernabilidad de quien ostente el cargo de presidente de la República (Tamayo y Flores, 2017, p. 80).
Pudiese parecer que expresiones como sufragio efectivo, alternancia, voto universal o voto libre y secreto, son valores sobrentendidos o garantizados en la concepción colectiva del derecho electoral; sin embargo, antes de los periodos a los que hemos hecho referencia, y en los que despuntó la transformación profunda de lo electoral, los procesos electorales eran secundarios en un modelo de dominancia política, pues en dicho ámbito no se tomaron decisiones fundamentales ni se dio la selección de las élites gobernantes. En otras palabras, las elecciones no servían realmente para determinar las fuerzas políticas en pugna, sino un mero ritual de la formalidad constitucional que era exigido. Escenario que servía más como una especie de fachada por la competencia ante los ojos de una dócil opinión pública (Reyes, 1995, p.8).
En la agenda de esa dominancia fáctica de lo político, la pretensión era que sistema electoral no permitiera una real participación electoral de las fuerzas políticas, sino que por medio de una legislación restrictiva se otorgaran beneficios al partido del Estado, limitando con ello las posibilidades reales de la oposición. Es por ello que resulta primordial dimensionar las implicaciones de transitar de una legitimidad sustantiva a una democrática (Reyes, 1995, p. 26.), para con ello erradicar los vestigios de la generación de beneficios determinados o repartir espacios políticos a grupos cautivos. De tal forma que la búsqueda de esa legitimidad democrática obligue a mejorar las condiciones de la participación electoral, de manera análogo al mercado económico, se si permite lo estrecho de esta comparación. Lo anterior es comprensible desde el entendimiento de que la equidad permite las condiciones competitivas, la simplificación de procesos una mejor rendición de cuentas y la ciudadanización de organismos un mayor cauce para procedimientos plurales, transparente y democráticos.
Por supuesto, no es el cometido del presente texto el realizar una disertación en extremo exhaustiva y detallada de los pormenores y especificidades de cada reforma electoral, sino destacar las partes importantes de ese proceso, por lo que habría que puntualizar que consideramos que posiblemente la reforma electoral del 2014 sea la de mayor impacto, cuando menos en los últimos veinte o treinta años, siendo que ésta respondió a los efectos de las contiendas electorales de 2006 y de 2012, particularmente por las críticas realizadas por los topes de campaña, financiamientos que se estimaron ilegales, impedimento en al ejercicio del derecho a ser votado, entre otros.
Sin embargo, cabe señalar, que a pesar de que algunos cambios obedecieron a aspectos negativos, otros fueron consecuencia de una apertura positiva del sistema electoral, toda vez que el pluralismo en México se fue haciendo innegable, de tal suerte que este proceso extenso e inacabado derivó en sucesos históricos importantes para el derecho electoral como la creación del INE, la firma del Pacto por México y la distribución de competencias entre el INE y el TEPJF (Zamitiz, 2017).
La apertura de la que hablamos en el párrafo que antecede se debe, en buena parte, a la confluencia con otros acontecimientos sociales y jurídicos como la creciente tutela de derechos fundamentales por medio de los controles y análisis de convencionalidad, ya que los derecho político-electorales de los ciudadanos adquieren una protección que trasciende fronteras. Esto por medio de la aplicación de instrumentos internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración Americana de Deberes y Derechos del Hombre o la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Franco, 2018). Dicha situación evidencia el fortalecimiento de nuestra democracia y nuestro sistema jurídico a través de instituciones que tutelan derechos humanos.
Algunos estadios presentes del derecho electoral son también su futuro inmediato, ya que algunas figuras e instituciones apenas se comienzan a considerar desde estudios comparativos esperando su implementación, o bien porque las de más reciente incorporación al sistema son todavía muy jóvenes como para generar una reflexión o análisis justificado y robusto. Al respecto podemos señalar las más recientes tendencias del sistema político-electoral mexicano en torno a su democratización y el creciente impacto de aspectos como la participación ciudadana y las nuevas tecnologías de la comunicación (Girón, 2020). Asimismo, otros vocablos en apariencia más novedosos como ciberpolítica o ciberdemocracia, en realidad ya forman parte de un uso cotidiano de las tecnologías de la información y la comunicación para la conformación de una esfera pública virtual, mediada por redes telemáticas en las que se expresa la ciudadanía activa (Da Cunha, 2014).
Por lo anteriormente expuesto, debemos partir de la premisa cierta de que el derecho electoral mexicano, cuando menos desde la década pasada, en sintonía con el impulso de la visión de derechos humanos, ha tendido hacia la institucionalización de una democracia constitucional. Ello sin que pase por desapercibido que la estructura primordial, o bien los componentes de un sistema electoral son las normas y procedimientos para organizar las elecciones, los requisitos para ejercer el voto (activo y pasivo), la geografía electoral, el cómputo de resultados, el sistema de financiamiento de partidas y campañas, la justicia electoral, entre otros (Ugalde, 2020, p. 36). Aunque a estos componentes basales podríamos agregar otros más novedosos o vanguardistas como los tecnológicos, ligados particularmente a nuevas tecnologías y redes sociales, como puede advertirse del Plan Estratégico Institucional 2010-2016 mediante el cual la Sala Superior del TEPJF promovió su modernización al establecer medidas, acciones y mecanismos como la publicación de información en intranet e internet, la implementación de un sistema de información de la Secretaria General de Acuerdos y de estrados y notificaciones electrónicas o la digitalización de sentencia (Girón, 2020, página 203). Asimismo, otras herramientas o instrumentos todavía emergentes como las redes sociales ya han sido analizadas a la luz del nuevo derecho electoral, tal y como se sostuvo y expuso en la jurisprudencia 19/2016 del TEPJF en donde se analizó la libertad de expresión en contraposición al acceso a la información, el derecho de réplica y otros que se consideraba entraban en disputa.
En este orden de ideas es importante mencionar que las reformas que ha sufrido nuestro sistema electoral se deben más que nada a medidas correctivas o de contención en lugar de preventivas. Situación que consideramos ocurre en un gran número de materias o ramas del derecho, en donde tradicionalmente se parte de un esquema reactivo en lugar de previsor. Comprender esto es crucial pues, como señala Tamayo y Flores (2017, p. 150):
(…) las normas se modifican en función de los problemas suscitados en los procesos electorales. Esto ha sido así en la medida en que el régimen de partido hegemónico comenzó a abrirse a la democracia. En 1996 se da la reforma que cristaliza las aspiraciones democráticas de amplios sectores de la sociedad y que tendrán su culminación en el 2000 con la alternancia política. Sin embargo, rumbo al 2006 el modelo demostrara (sic) un agotamiento por el contexto de alta competitividad política, propia de la normalización democrática.
No obstante, lo manifestado en líneas que anteceden, esto no demerita los avances en el diseño del entramado institucional para la defensa de los derechos político-electorales, tanto de personas jurídicas colectivas (asociaciones, partidos) como de las físicas, toda vez que se han llevado a cabo capacitaciones, inversiones y en general impulso de políticas públicas para la adición de instrumentos, instancias y mecanismos que garanticen el orden jurídico desde el punto de vista electoral. Ejemplo de ello es la existencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de un sistema jurisprudencial particular a la materia electoral, o incluso la creación de organismos especializados como la Fiscalía Especializada en materia de Delitos Electorales, o la inclusión de un régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos de organismos electorales.
Con relación a este cúmulo de entidades se han elaborado una serie de normativas e instituciones jurídicas que fortalece ese andamiaje de protección legal y constitucional como la existencia de un sistema impugnativo contemplado en textos como la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación. Dichos contenidos configuraron instrumentos tan específicos como los Juicios de Inconformidad, el recurso de reconsideración, el juicio de revisión constitucional, el juicio para dirimir conflictos o diferencias laborales entre el INE y sus servidores, así como el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (Franco, 2018).
Por otro lado, si bien el derecho electoral sufre los efectos y alcances de otras reformas y sucesos jurídicos generales, lo cierto es que cuenta con su propia tecnificación y legislación especializada, así como asignaturas propias en la enseñanza del derecho y otro tipo de conocimientos claramente delimitados, por lo que estas consideraciones la hacen una rama especialmente autónoma. De esa independencia, a su vez, se origina una convergencia con el derecho político, o que parte de éste debido a que se manifiesta como un sistema de valores, principios, doctrina jurídica, legislación, jurisprudencia y resoluciones jurisdiccionales que regulan y armonizan las relaciones humanas y su entorno natural con motivo de la elección, designación y remoción de los conductores, representantes y servidores de la organización política en todos sus niveles y modalidades, con el fin de realizar la justicia y la seguridad jurídica (Tamayo y Flores, 2017, p. 14).
El recuento de los altibajos y claroscuros del camino de las reformas electorales, debe servir como un punto de reflexión, de inflexión y de partida, de cara a los cambios que se debaten entre la extinción y la adaptación. Quedan muchas posibilidades y escenarios por explorar como las mencionadas tecnologías de la comunicación, las redes sociales, el ciberespacio, o incluso los mecanismos de participación directa, que en algunos casos no han trascendido de una regulación abstracta del texto jurídico, o que ni siquiera cuentan con una regulación o reglamentación pendiente de expedición. Ejemplificativamente podrían señalarse las candidaturas independientes, la consulta popular o ciudadana (referéndum) o la iniciativa popular (Reveles, 2014, p. 64).
Como se ha apuntalado, no basta impulsar el desarrollo del derecho electoral por mero reformismo, y mucho menos si se trata de aspectos únicamente jurídicos. Incluso un crecimiento institucional sostenido no será posible sin conjugar y amoldar otros componentes y factores como el despunte tecnológico, la verdadera participación ciudadana y el involucramiento social a escala generalizada. Solamente con altos grados de participación de todos los agentes y actores implicados en el sistema electoral (de prácticamente toda la población), con promoción de la cultura de la denuncia, de impulso a la promoción y difusión de la información; podremos aspirar a un mayor grado de constitucionalización de un derecho electoral transparente, proclive al equilibro entre reglas y principios que se erija en un referente de democracia progresista, moderna y que se reinvente cada vez que surja la necesidad.
FUENTES DE CONSULTA
- Córdova Vianello, Lorenzo (2008). La Reforma electoral y el cambio político en México. En Zovatto, Daniel y Orozco Henríquez, J. Jesús (coordinadores). Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007, Universidad Nacional Autónoma de México, IDEA Internacional, pp. 653-703.
- Da Cunha Lopes, Teresa María Geraldes. (2014). Democracia Electrónica, Redes Sociales y Nuevas Formas de Participación Política. Artículo presentado en el Tercer Foro Regional del Programa Estratégico de Vinculación (Instituto Nacional Electoral) el 9 y 10 de septiembre de 2014 en Guanajuato, Guanajuato.
- Franco Cuervo, Juan José (2018). Los derechos político-electorales de los ciudadanos en México a la sombra de una democracia y una tutela delegativas. Revista IUS, número 42, (julio-diciembre), disponible en: https://shorturl.at/gksFM.
- García Bartolo, Moisés Sinuhé. (2011). Las reformas electorales a nivel federal en México. El Cotidiano, número 166, (marzo-abril), pp. 79-91.
- Girón Loya, Renato Alberto. (2020). Sinergia en la justicia electoral posmoderna. Nuevas tecnologías, redes sociales y participación ciudadana. Justicia Electoral, número 26, (julio-diciembre), pp. 189-207.
- Reveles Vázquez, Francisco (2014). Sistema electoral mexicano: evolución, situación actual y perspectivas. RC ET RATIO, número 9, (julio-diciembre), pp. 50-67.
- Reyes del Campillo, Juan (1995). Las transformaciones del sistema electoral. Política y cultura, número 5, pp. 7-27.
- Tamayo Herrera, Yadhira Yvette y Flores Gutiérrez, Carlos Alberto (2017). Doscientos Años del Derecho Electoral en México. Editorial de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
- Ugalde, Luis Carlos y Quintana Said Hernández (Coordinadores). (2020). Elecciones, justicia y democracia en México. Fortalezas y debilidades del sistema electoral, 1990-2020. 3era edición, Editorial del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación.
- Zamitiz Gamboa, Héctor (2017). La reforma político-electoral 2014-2015: ¿híbrido institucional o avance gradual del sistema democrático en México? Estudios Políticos, número 40, (enero-abril), pp. 11-46.