¿Qué “rango” tienen los tratados internacionales dentro del sistema jurídico mexicano, están al
nivel de reglamentos, leyes o de la propia Constitución? Hace algunos años, me cuestionaba sobre
la existencia en México del que han llamado “bloque de constitucionalidad”. 2 Argumenté que la
reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011, específicamente la modificación
al artículo 1º, no definió la jerarquía de los tratados internacionales, sino que estableció las reglas
para la integración del parámetro de protección de derechos fundamentales caso por caso.
En ese trabajo se planteó la posibilidad de que el concepto de un bloque de constitucionalidad se
acercare más a lo que pasa en Francia, Argentina o Colombia. En esos países, sus respectivas
constituciones textualmente establecen qué normas generales extra-constitucionales serán parte
integrante de las mismas. En nuestra Constitución, no se establece exactamente qué tratados
formarán parte integrante de la misma, razón por la cual allí planteé la reflexión sobre la posibilidad
de que la jerarquía de los tratados en nuestro sistema jurídico en realidad sea un problema en
relación a cómo estos se “insertan” o “nacionalizan” al derecho interno.
De este modo, en adición a lo que allí señalé, me gustaría esbozar a lo largo de estas líneas
algunas ideas sobre la inserción de los tratados internacionales en nuestro derecho nacional.
1. Los tratados son objeto de control
La Constitución nos da algunos destellos del tratamiento que debemos darle a los instrumentos
internacionales: ellos son objeto de control de la constitucionalidad. Si acudimos al artículo 105,
fracción II, de la Constitución veremos que los tratados pueden ser sometidos al control abstracto
de la acción de inconstitucionalidad.
Ustedes me dirán: pero el artículo 103, fracción I, de la propia Constitución dice que el amparo
funciona para controlar actos de autoridad que violen derecho reconocidos por la Constitución y
por tratados internacionales. Pareciere que, en efecto, los tratados adquieren aquí un rango
constitucional. Sin embargo, en mi opinión —y para ello véase el trabajo mencionado al inicio de
esta columna— este precepto, junto con el artículo 1º constitucional, establece las reglas
interpretativas sobre cómo debe integrarse el parámetro de protección de derechos fundamentales
para cada caso en particular. Es decir, los tratados no se erigen en una norma de rango
constitucional, sino que los derechos contenidos en ellos nos sirven para dotar de contenido a
aquellos previstos en nuestra Constitución para así crear el parámetro que se empleará para la
solución de cada caso en concreto.
Otro atisbo que arroja la Constitución en relación con este tema es que, para la aprobación de
tratados internacionales, el proceso es mucho más laxo que el requerido para la aprobación de
leyes. ¿Cómo es posible que un tratado internacional goce del mismo rango jerárquico que la
Constitución si ni siquiera es aprobado por el Congreso de la Unión (Diputados y Senadores)? Esto
es, su proceso de sanción es simplificado. No podría por ese simple hecho si quiera ser objeto de
debate que los instrumentos internacionales gocen el mismo nivel jerárquico que la Constitución. Estos chispazos de la Constitución nos dan a entender que los tratados internacionales no pueden
ser considerados jerárquicamente iguales o superiores a nuestra Constitución.
2. Los tratados generan obligaciones hacia el exterior
1 Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara; Maestro en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. 2 Véase ¿Existe en México el bloque de constitucionalidad?, en Perspectivas de la interpretación constitucional número 6, Centro de
Estudios Constitucionales SCJN, abril de 2018.
De acuerdo con la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, los Estados
soberanos celebran tratados internacionales para obligarse frente a otros Estados a los términos y
condiciones que se convengan en el instrumento en cuestión. Esto es, los tratados internacionales
establecen las obligaciones que un determinado Estado asumirá frente a las demás potencias; son
prácticamente contratos, incluso ellos se rigen por el máximo principio en materia contractual:
pacta sunt servanda.
Como es bien sabido, no existe un auténtico medio coactivo que haga efectivo el cumplimiento de
las obligaciones internacionales. No existe un auto de exequendo en el que se imponga
unilateralmente a un Estado una situación de hecho o derecho. En todo caso, como lo impone la
propia Convención de Viena, solo podrá retirarse al Estado que se estime en incumplimiento a sus
obligaciones internacionales.
Los tratados en materia de derechos fundamentales por lo general establecen que los Estados
firmantes se obligarán a reconocer hacia su derecho interno los derechos que se establezcan en el
instrumento correspondiente. Por ejemplo, la propia Convención Americana Sobre Derechos
Humanos establece en su artículo 2 que los Estados están obligados a adoptar en sus
disposiciones del derecho interno los derechos fundamentales pactados en esa convención. Es
más, la convención solo dice que los Estados se obligan a adoptar las medidas legislativas o de
cualquier otro carácter (¿medidas administrativas?) necesarias para hacer efectivos los derechos
previstos en la convención.
De acuerdo con esto, opino que los Estados sólo asumen obligaciones hacia con otras potencias al
momento de celebrar tratados internacionales. En el caso de la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos, por ejemplo, los Estados se obligan unos con otros para adoptar hacia sus
derechos nacionales las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos previstos en el
pacto. Aquí me pregunto: ¿en qué medida hemos cumplido en México con esa obligación?
Coincido en que las disposiciones de los tratados internacionales pueden ser de aplicación directa
en nuestro derecho interno sin la necesidad de que se regulen por una legislación nacional; sin
embargo, ello no es óptimo por los problemas de implementación. Uno de estos problemas es, por
ejemplo, la forma en que uno como ciudadano puede acudir ante la autoridad a exigir la
satisfacción de un determinado derecho. Otro de ellos es, como se planteó en el trabajo sobre el
bloque de la constitucionalidad, ¿qué jerarquía gozará el tratado internacional en cuestión?
3. El proceso legislativo nos da una solución
Una posible solución a los problemas a los que he hecho referencia es la misma que prevé propio
artículo 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos: la adopción de las disposiciones
contenidas en los instrumentos internacional en el derecho interno mediante las medidas
legislativas o administrativas correspondientes.
Mi propuesta de solución a este problema es relativamente sencilla: que todo tratado internacional
aprobado por el Estado mexicano se someta al procedimiento legislativo, como si fuera una
propuesta de ley. Si ésta es aprobada por mayoría calificada por ambas cámaras del Congreso de
la Unión junto con la mayoría de las legislaturas locales, entonces que se integre al bloque de
constitucionalidad, por lo que gozaría de la misma jerarquía que nuestra Constitución. Si solo se
aprueba por una mayoría absoluta, entonces que se regule como ley ordinaria.
De esta manera daríamos mayor seguridad jurídica en lo que respecta a la aplicación en el sistema
jurídico nacional de los tratados internacionales. Probablemente faltaría resolver sobre la
materialización de las obligaciones asumidas por un tratado, quizás que la internalización de
dichos instrumentos sea mediante una especie de ley orgánica… (¿?) Probablemente no sea
idóneo tomar el texto del instrumento internacional y así, sin más, someterlo al proceso legislativo,
sino que ello se haga mediante una ley orgánica.
Como han de ver, tengo algunas ideas genéricas sobre posibles soluciones al problema que
hemos identificado. Lo que sí me queda claro, no obstante, es que las disposiciones
internacionales deben internalizarse al sistema jurídico nacional mediante el proceso legislativo
correspondiente.