Procedimiento especial sancionador en materia de violencia política contra las mujeres en razón de genero: algunos retos en su implementación.
Lic. Rocío Rosiles Mejía
Las recientes reformas legales en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género introdujeron la posibilidad de presentar denuncias e imponer sanciones administrativas en materia electoral a quienes incurran en la comisión de este ilícito. Esta innovación legislativa contempla que por medio del procedimiento especial sancionador se tramiten, sustancien y resuelvan las quejas presentadas con motivo de esta infracción, sin embargo, existen algunas cuestiones que deberemos tomar en cuenta para su implementación.
La posibilidad de sancionar cualquier conducta que constituya violencia política por razón de género aun cuando esta no se encuentre establecida expresamente en la Ley: La descripción de aquellos comportamientos considerados como violencia política están contemplados en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como la Ley General en Materia de Delitos Electorales, en lo que respecta a aquellas conductas sancionables penalmente.
El artículo 20 Ter, fracción XXII, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, así como el artículo 442 Bis, inciso f), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, dejan abierta la posibilidad de sancionar como violencia política contra las mujeres cualquier conducta no establecida expresamente en la Ley que lesione los derechos político-electorales de las mujeres.
Recordemos que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha mencionado que al derecho administrativo sancionador electoral le son aplicables los principios del ius puniendi desarrollados por el derecho penal,[1] por lo que se tendría que acudir a los principios desarrollados por esta rama. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene que, aún y cuando los principios de derecho penal son aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores en materia electoral, el principio de legalidad admite ser modulado cuando se traslada a este ámbito.[2]
La legislación antes citada recoge normas de remisión o tipos administrativos en blanco, que dejan abierta la posibilidad de sancionar cualquier otra conducta que lesione el ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres, lo cual puede traducirse en una violación al principio de tipicidad; sin embargo, nuestro Máximo Tribunal ha sostenido que ese tipo de cláusulas o sus similares no vulneran este principio, siempre que la conducta de reproche se desprenda de la propia legislación o sus disposiciones reglamentarias y permita al gobernado su previsibilidad, evitando con ello la arbitrariedad de la autoridad administrativa al establecer una sanción.[3]
Por lo tanto, lo anterior otorga cierto margen a la autoridad electoral para encuadrar cualquier tipo de conducta que podría ser constitutiva de violencia política por razón de género sin que esto sea violatorio de los principios de legalidad y tipicidad, puesto que, la Suprema Corte ha establecido que, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, los tipos administrativos en blanco son constitucionales si se justifican en el modelo del Estado regulador.[4]
A tenor de lo anterior, se da la posibilidad de que la autoridad administrativa determine como violencia política conductas no previstas de manera estricta o concreta en el catálogo establecido en la Ley, pues el derecho administrativo sancionador electoral admite la modulación del principio de legalidad, para lo cual debe ser suficiente que las autoridades electorales, al analizar estos casos, ajusten sus actuaciones al principio de legalidad previsto en el marco legal administrativo sancionador, analizando en el caso en concreto tanto los supuestos específicos establecidos en la norma, así como los elementos que constituyen violencia política de género. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha determinado que el principio de tipicidad no se encuentra en el derecho administrativo sancionador electoral en el esquema tradicional, y, en cambio, se halla expresado en la siguiente forma:
- Existen normas que contienen obligaciones o prohibiciones a cargo de los sujetos en materia electoral.
- Existen normas que contienen un enunciado general, mediante la advertencia de que, el incumplimiento de obligaciones o la violación a prohibiciones constituye infracción y conducirá a la instauración del procedimiento sancionador (el cual puede concluir con la imposición de una sanción).
- Existen normas que contienen un catálogo general de sanciones, susceptibles de ser aplicadas a los sujetos que hayan incurrido en conductas infractoras, por haber violado una prohibición, o por haber incumplido una obligación.[5]
En suma, podemos apreciar que las normas administrativas tienen un contenido flexible, sin que esa característica sea contraria al principio de legalidad, pues el mismo sistema jurídico otorga los márgenes para determinar que se ejerce ese tipo de violencia, así como la sanción que corresponderá a quienes la ejerzan, pero no da la posibilidad de crear conductas y después sancionarlas, aprovechando la falta de precisión de las normas[6].
La necesidad de establecer una investigación preliminar previo a la admisión formal de la denuncia, así como la posibilidad de apoyar a la víctima en recabar pruebas que sustenten su queja: El artículo 474 Bis, párrafo cuarto, inciso d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que en la denuncia se deben ofrecer y exhibir las pruebas con las que se cuente, así como mencionar aquellas que habrán de requerirse, advirtiéndose en el párrafo sexto, inciso a), del mismo artículo, que si no se aportan u ofrecen pruebas se corre el riesgo de que la autoridad electoral deseche la denuncia, sin embargo, en el Reglamento de Quejas y Denuncias en Materia de Violencia Política contra las Mujeres en Razón de Género, del Instituto Nacional Electoral, en sus artículos 21, párrafo primero, inciso a), así como el 32, párrafo quinto, se contempla que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral pueda llevar a cabo una investigación preliminar con perspectiva de género en caso de que del análisis de las constancias aportadas por la denunciante se advierta la falta de indicios suficientes para iniciar la investigación.
Es preciso mencionar que, si bien dichos preceptos previenen la posibilidad de brindar ese apoyo que podría evitar que se desechen de plano aquellas denuncias cuyas pruebas, a juicio de la autoridad encargada del trámite del procedimiento, sean insuficientes para su admisión, lo cierto es que no contempla otro tipo de supuestos que ponen en desventaja a las denunciantes ni tampoco le otorgan facultades suficientes al Instituto Nacional Electoral para recabar otro tipo de pruebas que atiendan a la naturaleza de la conducta denunciada.
Por ejemplo, el artículo 20 Ter, fracción XVI, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, define como parte de la violencia política ejercer violencia sexual contra una mujer en ejercicio de sus derechos político-electorales ¿qué ocurriría si la denunciante acude con su solo testimonio a presentar la denuncia? ¿sería considerado insuficiente o que este por sí mismo no se considere como prueba y por tanto se deseche su queja? En este caso en particular, es importante señalar que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido reglas para la valoración del testimonio de la víctima en este tipo de casos, apuntando que a) son ilícitos que se caracterizan por la ausencia de testigos y que no se puede esperar la existencia de pruebas gráficas o documentales; b) que se debe tener presente la naturaleza traumática de los actos de violencia sexual, por lo que en el recuento de hechos es usual que se presenten algunas inconsistencias o variaciones; c) que se deben tomar en cuenta elementos subjetivos de la víctima como condición social o si pertenece a un grupo social vulnerable, así como d) que la declaración de la víctima es prueba fundamental y se debe analizar con otros medios de convicción.[7]
Para cerrar este sucinto análisis, es importante recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México, señaló la obligación de adoptar medidas de debida diligencia para prevenir la violencia contra las mujeres, entre las que se incluyen contar con un adecuado marco normativo de protección, una aplicación efectiva del mismo, así como políticas de prevención y prácticas que permitan actuar de una manera eficaz ante las denuncias.[8] Lo anterior, debe ser algo que las autoridades electorales debemos tener presente si pretendemos que el procedimiento especial sancionador en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género cumpla con la función para la que fue establecida en la ley, puesto que las mujeres que son o podrían ser víctimas de violencia política en razón de género, más que esperar una respuesta institucional pobre que propicie la impunidad de sus agresores, buscan justicia y reparación integral.
[1]Tesis XLV/2002. Tercera Época. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Derecho administrativo sancionador electoral. Le son aplicables los principios del ius puniendi desarrollados por el derecho electoral. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 121 y 122. Disponible en https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=XLV/2002&tpoBusqueda=S&sWord=derecho,penal
[2] Tesis: 1a. CCCXVI/2014 (10a.) Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 10, septiembre de 2014, Tomo I. Décima Época. Pág. 572. No. de registro: 2007406. Tesis Aislada (Constitucional, Administrativa). Derecho administrativo sancionador. El principio de legalidad debe modularse en atención a sus ámbitos de integración. Disponible en
[3] Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.) Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I. Décima Época. Pág. 919. No. de registro: 213245 Tesis Aislada (Constitucional, Penal). Tipicidad. Las normas de remisión no vulneran dicho principio, cuando el supuesto de infracción que contiene se complementa con lo previsto por el propio ordenamiento o por sus disposiciones reglamentarias. Disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfd000000&Apendice=1fffd000000ff&Expresion=las%2520normas%2520de%2520remisi%25C3%25B3n%2520no%2520vulneran&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=2&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,3,4,5,50,7&ID=2013245&Hit=1&IDs=2013245,2000587&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema=#
[4] Tesis: 1a. CCCXIX/2014 (10a.) Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 10, septiembre de 2014, Tomo I. Décima Época. Pág. 592. No. de registro: 2007412. Tesis Aislada (Constitucional, Penal). Tipos administrativos en blanco. Son constitucionales si se justifican en el modelo del Estado regulador. Disponible en
[5] Recurso de Revisión del Procedimiento Especial Sancionador. Expediente: SUP-REP-87/2019. Recurrente: Mario Martín Delgado Carrillo. Autoridad responsable: Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en: https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2019/REP/SUP-REP-00087-2019.htm
[6] Xopa, José Roldán. 2008. Derecho Administrativo. Oxford University Press, México, págs. 393-394
[7] Tesis: 1a. CLXXXIV/2017 (10a.). Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 48, noviembre de 2017, Tomo I. Décima Época. Pág. 460. No. de registro: 2015634. Tesis Aislada (Constitucional, Penal). Violencia sexual contra la mujer. Reglas para la valoración de su testimonio como víctima del delito. Disponible en
[8] Ficha técnica: González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Disponible en https://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=347&lang=es