Seguramente ya has leído las recientes reformas constitucionales que incrementaron el catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa y, además, impusieron (o al menos trataron de hacerlo) a los jueces un candado para no permitirles hacer un control de dicha disposición y aplicarla de manera literal, sin posibilidad de interpretación análoga o extensiva que pretenda inaplicar, suspender, modificar o hacer nugatorios sus términos o su vigencia, ya sea de manera total o parcial. Esta medida se suma a las modificaciones que incorporaron la elección popular de personas juzgadoras y la llamada reforma de “supremacía constitucional”, que igualmente contienen componentes que buscan limitar la interpretación y control de las disposiciones constitucionales.
Esto es una tremenda calamidad, y no solo por la forma en la cual se estan redactando y justificando dichas reformas, para lo cual podemos en algún otro momento discutir sobre ese tipo de fraseos restrictivos y sus finalidades, pero en esta ocasión, igualmente alarmante es llevar a cabo una modificación constitucional que endurece una medida que ha sido considerada “hecho internacionalmente ilícito” por una Corte Internacional, mediante una sentencia revestida de la fuerza de “cosa juzgada internacional”.
Primero, el hecho internacionalmente ilícito, se refiere a todo aquel comportamiento adoptado por cualquiera de las entidades que conforman a un Estado, o bien, por una persona o entidad que no sea órgano del Estado, pero esté facultada por su derecho para ejercer atribuciones del poder público, y que constituye el incumplimiento de las obligaciones internacionalmente asumidas. Y los hechos internacionalmente ilícitos, constituyen en perjuicio de los Estados, una responsabilidad internacional, de modo que podemos concluir en esta parte, que cuando alguna autoridad pública de un Estado (formal o materialmente dicha), lleva a cabo un comportamiento (que pude ser un acto u omisión) que se aparta de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado, se constituye una responsabilidad internacional, y esa responsabilidad le genera al Estado la obligación de hacer cesar el comportamiento que constituyo la violación de sus obligaciones, establecer garantías para evitar que vuelva a ocurrir y reparar los perjuicios ocasionados[1].
Explicado lo anterior, debemos recordar que México ha suscrito numerosos tratados internacionales en materia de protección de derechos humanos. Entre ellos destaca la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que constituye el tratado internacional más relevante de la región al que se ha obligado nuestro país. En el marco de este tratado, se estableció un mecanismo de protección denominado ‘Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos’, que comprende principalmente un sistema de peticiones y casos que son conocidos por dos órganos: primero, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que funge como órgano de investigación sobre las alegadas violaciones a las obligaciones contenidas en la Convención Americana y emite recomendaciones; y posteriormente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tribunal internacional con competencia para declarar la responsabilidad internacional de los Estados por el incumplimiento de sus obligaciones derivadas tanto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como de otros instrumentos que conforman el corpus iuris interamericano. Es importante señalar que, para que la Corte pueda ejercer esta función declarativa de responsabilidad, debe existir una aceptación expresa de su competencia contenciosa por parte de los Estados, la cual México ha realizado[2].
Dicho esto, una de las obligaciones fundamentales contenida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos es la establecida en su artículo 2, que impone a los Estados Parte el deber de adecuar su derecho interno para hacerlo compatible con las obligaciones convencionales. Esta obligación de adaptación no se limita a la modificación o emisión de leyes en sentido formal, sino que comprende todo el sistema normativo del Estado en su conjunto. En efecto, cuando el artículo 2 hace referencia a ‘disposiciones legislativas o de otro carácter’, abarca cualquier tipo de medida, instrumento o práctica que pueda impactar en la efectividad de los derechos y libertades reconocidos en la Convención. Esto incluye no solo leyes en sentido estricto, sino también reglamentos, decretos, acuerdos, circulares, prácticas administrativas, criterios jurisprudenciales, la propia Constitución de ese Estado y, en general, cualquier acto o instrumento que forme parte del ordenamiento jurídico interno o que pueda afectar el ejercicio de los derechos protegidos.
Precisamente, la Corte Interamericana, al estudiar y resolver dos casos en contra de nuestro país, encontró que México era/es internacionalmente responsable por incumplir con sus obligaciones contraídas al suscribir la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en el cariz del deber de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivos los derechos. Me refiero a los ya conocidos casos Tzompaxtle Tecpile y otros[3] y García Rodríguez y otro[4]. En estos casos, la Corte encontró que México era internacionalmente responsable ya que su Constitución contenía disposiciones que restringían de un modo convencionalmente cuestionable la presunción de inocencia, el debido proceso y la libertad personal, con motivo de la existencia de las figuras de prisión preventiva oficiosa y el arraigo.
La condena internacional sobre la base del incumplimiento antes referido, igualmente se constituyó con motivo de que sus autoridades, no llevaron a cabo un control de convencionalidad que tomara en cuenta el contenido del tratado y su interpretación[5], con la finalidad de hacer prevalecer la eficacia de los derechos tutelados por ese tratado internacional, sobre los perniciosos efectos de las disposiciones de la Constitución. Lo anterior aconteció a nivel interno, ya que la dogmática constitucional mexicana exigía de las autoridades hacer prevalecer la Constitución sobre las disposiciones de los tratados internacionales al considerar que solo pueden ser considerados aplicables los tratados que sean acordes a la Constitución y no al revés.
Esencialmente, la Corte condenó a México a modificar su constitución política y eliminar las figuras de arraigo y prisión preventiva oficiosa; lo que podría considerarse que tiene un efecto o mensaje que se dirige preponderantemente a las autoridades legislativas mexicanas, pero no podemos olvidar que la responsabilidad internacional del Estado, como lo apuntábamos en un inicio, se produce con motivo del comportamiento de cualquier entidad o agente del poder público (o quienes lo hacen por mandato o aquiescencia de quienes ejercen ese poder) que transgrede una obligación internacional, de modo que la propia condena dictada vincula igualmente a todas las autoridades que conforman al Estado condenado, que en este caso es México. Es decir, la sentencia no solo “le habla”[6] a las autoridades legislativas mexicanas sino a toda entidad o agente que actúe en funciones oficiales o que lo haga con el aval de quienes ejercen ese poder.
Lo anterior cobra sentido, si tomamos en cuenta que la condena refiere que en la interacción de las autoridades con las personas, podría darse el caso de que existan normas, aun constitucionales, que restrinjan de un modo perjudicial los derechos tutelados por la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, caso en el que todas las autoridades deberán realizar un control de convencionalidad oficiosamente entre las normas y prácticas internas y la Convención Americana y su interpretación, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, con la finalidad de buscar en todo momento que la injerencia en los derechos humanos sea la menos intrusiva posible y la protección la mas amplia posible.
No se trata de que la Corte confiera a las autoridades de los Estados la competencia para llevar a cabo el control de convencionalidad[7], sino que reconoce (como lo ha realizado copiosamente desde el caso Almonacid Arellano) que llevar a cabo esa practica es una obligación derivada de la propia Convención, y sujeta a los Estados a que instrumenten un andamiaje jurídico que lo vuelva posible, lo que puede leerse, desde la perspectiva de que se deben implementar prácticas que promuevan ese ejercicio y no que lo limiten, como acontece en el caso de las reformas que señalamos al inicio de este artículo.
Asi, lo determinado en estas sentencias goza de la fuerza de la cosa juzgada internacional, y por lo tanto, las autoridades de México deben respetar de forma estricta el contenido integral de dichas sentencias so pena de que si cualquiera de sus agentes o entidades, infringe o deja de observar su contenido, integralmente podemos considerar al Estado en un incumplimiento de la sentencia.
Ahora, no obstante la claridad de esa condena, el “Poder Reformador de la Constitución” en nuestro país, ha decidido agravar la situación ya juzgada. No solo no han modificado la Constitución para desincorporar la prisión preventiva y el arraigo de su texto, sino que han incorporado más delitos al catálogo y una especie de clausula que restringe la interpretación y control de dichas disposiciones prohibiendo que las personas juzgadoras las inapliquen. Esto se contrapone frontalmente a las sentencias García Rodríguez y otro y Tzompaxtle Tecpile y otros. Y cabe señalar que esta especie de fenómeno ya se ha visto anteriormente en el Sistema Interamericano, y por lo tanor, ya existen pronunciamientos que buscan dar respuesta a la contumacia de las autoridades de los Estados sobre el cumplimiento de una condena internacional.
En el paradigmático caso Gelman vs Uruguay, se suscitó una situación de estrecha similitud. En febrero del 2010[8], la Corte Interamericana condenó a Uruguay, entre otras cosas, por incumplir con la obligación de adecuar su derecho interno a la Convención Americana, como consecuencia de la interpretación y aplicación que le dio a la llamada Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado respecto de graves violaciones de derechos humanos. Básicamente, el Parlamento uruguayo aprobó dicha ley, que concedió una amnistía de facto para delitos cometidos por funcionarios militares y policiales durante el período dictatorial y en el contexto del “operativo cóndor”. La referida ley transitó un complejo derrotero institucional. La Suprema Corte de Justicia uruguaya inicialmente sostuvo su constitucionalidad, y en dos ocasiones la ciudadanía respaldó su vigencia mediante mecanismos de democracia directa: un referéndum en 1989 y un plebiscito en 2009. Sin embargo, en fallos posteriores (2009 y 2010), la misma Suprema Corte declaró la inconstitucionalidad de sus artículos centrales, resolviéndolos inaplicables en casos concretos. Para la Corte, “el hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional”[9]. Lo anterior, ya que “la legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías”[10].
Al pronunciar su sentencia, la Corte consideró que, “dado que la Ley de Caducidad carece de efectos por su incompatibilidad con la Convención Americana y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en cuanto puede impedir la investigación y eventual sanción de los responsables de graves violaciones de derechos humanos, el Estado deberá asegurar que aquélla no vuelva a representar un obstáculo para la investigación de los hechos materia de ese caso”[11]; por consecuencia, también ordenó a Uruguay a “disponer que ninguna otra norma análoga, como prescripción, irretroactividad de la ley penal, cosa juzgada, ne bis in idem o cualquier excluyente similar de responsabilidad, sea aplicada y que las autoridades se abstengan de realizar actos que impliquen la obstrucción del proceso investigativo”[12].
Posteriormente, la Corte, en ejercicio de su competencia para supervisar el cumplimiento de sus decisiones, emitió el día 20 de marzo del año 2013 una paradigmática resolución en la que se refirió a las obligaciones internacionales al tenor de la cosa juzgada internacional y el radio de aplicación del control de convencionalidad[13]. A resumidas cuentas, el problema analizado consistía en que el Estado le manifestó a la Corte Interamericana que el sistema jurídico uruguayo mantiene un control de constitucionalidad concentrado, donde única y exclusivamente la Suprema Corte de Justicia puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, y que tal declaración únicamente tiene efectos para el caso concreto sin afectar la vigencia general de la norma.
En esencia, Uruguay intentaba crear una construcción jurídica que, manteniendo formalmente la vigencia de la Ley de Caducidad, permitiera su inaplicación en casos específicos sin derogarla completamente. Esta estrategia representaba un sofisticado mecanismo de aparente cumplimiento que, en realidad, constituía un obstáculo para la plena implementación de la sentencia internacional.
La Corte Interamericana desentrañó esta argucia jurídica con singular precisión. Comprendió que el Estado uruguayo pretendía generar una apariencia de cumplimiento, manteniendo intacta una normativa que había sido declarada internacionalmente incompatible con los derechos humanos. La declaración de inaplicabilidad en casos concretos no eliminaba la potencial amenaza de la ley, que seguía existiendo como un obstáculo sobre las investigaciones de violaciones a los derechos humanos en clara infracción de la sentencia.
Los aspectos relevantes de dicha decisión, para la cuestión que estamos examinando, los describo bajo los siguientes incisos:
- Que las sentencias pronunciadas por la Corte se encuentran revestidas de la fuerza de la cosa juzgada, y que tal carácter proviene del acto soberano que fue realizado por los Estados de sujetarse a las obligaciones derivadas de la Convención Americana y a la sujeción a la competencia de la Corte.
- Que el control de convencionalidad que ejerce la Corte Interamericana es una obligación de las autoridades estatales y su ejercicio compete, solo subsidiaria o complementariamente, a la Corte Interamericana cuando un caso ha sido sometido a su jurisdicción.
- Que el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad no son excluyentes, sino complementarios. Cuando un Estado ratifica un tratado internacional y reconoce la competencia de sus órganos de control, tales instrumentos pasan a integrar su propio ordenamiento jurídico, de modo que el control constitucional implica necesariamente un control convencional, superando así cualquier aparente contradicción entre ambas formas de control normativo.
- Que, según el principio de Derecho internacional de la identidad o continuidad del Estado, la responsabilidad internacional subsiste para todos sus poderes y órganos con independencia de los cambios de gobierno en el transcurso del tiempo y, concretamente, entre el momento en que se comete el hecho ilícito que genera la responsabilidad y aquél en que ella es declarada, lo que implica que las sentencias deben ser cabalmente respetadas por todas sus autoridades internas, aun sus jueces. Sobre todo, atendiendo a que su dimensión implica un mensaje para todas las autoridades del poder público que requiere de diversos ámbitos de cumplimiento.
- Que es inaceptable que una vez que la Corte Interamericana haya emitido una Sentencia con autoridad de cosa juzgada, el derecho interno o sus autoridades pretendan dejarla sin efecto.
- Que la Sentencia no se limita en su efecto vinculante a la parte dispositiva del fallo, sino que incluye todos los fundamentos, motivaciones, alcances y efectos del mismo, de modo que aquélla es vinculante en su integridad.
- Finalmente, que la obligación del Estado de dar pronto cumplimiento a las decisiones de la Corte es parte intrínseca de su obligación de cumplir de buena fe con la Convención Americana y vincula a todos sus poderes y órganos, incluidos sus jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, por lo cual no puede invocar disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de la Sentencia.
Esta decisión constituye un parangón de lo que está aconteciendo en nuestro país. Las reformas constitucionales llevadas a cabo por las entidades del poder público que conforman al “Poder Reformador de la Constitución”, estan desconociendo abruptamente la cosa juzgada internacional de una sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la que se determinó la responsabilidad internacional de México por hechos internacionalmente ilícitos. Sentencia en la que se condenó expresamente a México a proscribir del orden constitucional las normas en que se fundamente el arraigo y la prisión preventiva oficiosa, y exteriorizando un mensaje lapidario: que las autoridades de un país sujeto a esas a la Convención Americana, tiene la obligación de ejercer control de convencionalidad aun de las disposiciones de su Constitución, con la finalidad de hacer prevalecer en todo momento la protección y eficacia de los derechos humanos a que se refiere esa Convención y la interpretación que de ella, realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Apelando a la decisión Gelman, la sentencia no solo le habla a autoridades o entidades concretas del Estado, sino que se trata de un mensaje dirigido de forma integral al poder público del país condenado, que, por lo mismo, debe ser respetado por sus autoridades legislativas, ejecutivas, judiciales y de toda índole, sin que pueda oponerse como excusa de cumplimiento, cuestiones relacionadas a su propio derecho interno. Peor aún, si al momento en que se emite la condena internacional, el país posteriormente genera medidas que agravan la situación examinada y juzgada por la Corte, el Estado comienza a demostrar un comportamiento que tiene por objetivo volver ilusorio el derecho de las victimas al acceso a la justicia internacional e igualmente invisibiliza el carácter estructural de este tipo de fallos sobre la base de que las reparaciones deben tener un efecto que comporte garantías de no repetición. Y todo ello puede otorgarle a nuestro país la adscripción de una membresía en club del desacato, en donde estaríamos compartiendo mesa con Nicaragua, Perú y Venezuela, con el consabido efecto marginal de lo que ello implica.
Pero retomando el hilo argumentativo, aun y cuando algunas entidades del poder publico mexicano insistieran en incumplir dicha sentencia, agravando la situación o imponiendo candados que le priven de su efecto, las y los Jueces no solo pueden sino que deben llevar a cabo el control de convencionalidad inclusive sobre normas de la Constitución aun y cuando la propia Constitución estableciera (ahora) que ese control no es posible, puesto que las propias sentencias García Rodríguez y otro y Tzompaxtle Tecpile y otros, así lo indican. Y sobre todo, porque la sentencia le habla integralmente al Estado, y desde luego a sus jueces, quienes, en aras de hacer prevalecer el orden público interamericano, se encuentran plenamente autorizados para llevar a cabo ese control sin que se pueda considerar ni mínimamente que infringen principios público fundamentales.
Concluyo señalando que en este escenario, es posible que la Corte Interamericana, además de continuar con la supervisión del cumplimiento de su sentencia, emita medidas provisionales con la finalidad de privar de los efectos perjudiciales que representan las figuras de prisión preventiva oficiosa y arraigo, al tiempo que, si algún Juez o Jueza se viera perseguido o afectado en modo alguno por buscar hacer prevalecer la Convención y su interpretación, igualmente la Corte Interamericana de Derechos Humanos podría dictar en su beneficio medidas provisionales como las que en su momento dictó en el caso Durand Ugarte vs Perú.
[1] Cfr. Asamblea General de las Naciones Unidas, ‘Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos’, Resolución aprobada por la Asamblea General el 12 de diciembre de 2001, Doc. A/RES/56/83 (28 de enero de 2002). Documento que si bien no tiene una fuerza jurídica vinculante, fue elaborado por la Comisión de Derecho Internacional (ONU) tras décadas de trabajo y representa un consenso internacional sobre la materia, y la misa ha sido ampliamente reconocida y citada por Cortes internacionales (como acontece en el caso de la Masacre de Mapiripán vs Colombia de la Corte Interamericana), Tribunales nacionales y Estados en sus relaciones internacionales.
[2] Mediante una Declaración publicada en el Diario Oficial de la Federación del 8 de diciembre de 1998, México reconoció la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
[3] El cual puede ser consultado en el siguiente enlace: https://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_470_esp.pdf
[4] El cual puede ser consultado en el siguiente enlace: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_482_esp.pdf
[5] En el hilo de “X” que se encuentra en el siguiente enlace, deje algunas consideraciones sobre los casos más relevantes de la Corte Interamericana sobre lo qué es el control de convencionalidad: https://x.com/SergioVillaCL/status/1478186201685401600
[6] Parafraseando al Juez Eduardo Osorio.
[7] Un breve apunte sobre una cuestión que en algún momento discutía el Maestro Miguel Córdova con un usuario de la red social “X”.
[8] El texto del fallo puede ser consultado en el siguiente enlace: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf
[9] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221, párr. 238.
[10] Ídem párr. 239.
[11] Ídem párr. 253.
[12] Ídem párr. 254.
[13] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, para su consulta en el siguiente enlace: https://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/gelman_20_03_13.pdf