¿Qué tan efectivas son las recomendaciones emitidas por las comisiones de derechos humanos?

Manuel Jorge Carreón Perea

Emitir una recomendación a una autoridad por la violación de derechos humanos es sólo una de las muchas facultades que poseen los organismos públicos autónomos de protección a los derechos humanos[1] que establece el artículo 102, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Otras de sus funciones son el presentar quejas o denuncias, así como interponer acciones de inconstitucionalidad de acuerdo con el numeral 105 de la Constitución.

Las recomendaciones tienen dos características fundamentales: i. son públicas, es decir, cualquier persona puede conocer su contenido y consultarlas[2] – aunque existen excepciones como la 8/2010 de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM) – y; ii. No son vinculatorias, es decir, no existe obligación por parte de las autoridades de cumplir con lo que recomiendan. En este sentido:

Un problema inicial, que a menudo se plantea es que las resoluciones de la CNDH no son vinculantes. Esto en realidad podría más bien ser un problema aparente o un pseudoproblema, debido a una suerte de “obsesión” o estricta necesidad de dotar de “coercitividad” a cualquier decisión, como un requisito sin el cual no podría exigirse su cumplimiento desde el punto de vista del derecho. La forma del razonamiento podría obedecer a un acto reflejo de la formación jurídica.[3]

La falta de vinculatoriedad es uno de los temas más recurrentes en el espacio público nacional, sobre todo porque se alude que ésta es una de las razones por las cuales aumentan las violaciones de derechos humanos en México ya que no existen medidas coercitivas cuando estas se producen. Algunas voces han sugerido que esto se solucionaría con la transformación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en una Defensoría con atribuciones sancionatorias.

Sobre este punto, es interesante la iniciativa presentada a finales de octubre por parte del diputado Alberto Martínez Urincho, del Congreso de la Ciudad de México, en la que propone una reforma al artículo 102, Apartado B, en particular al párrafo segundo, para quedar como sigue:

Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, informes, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Diputados o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. Ante el incumplimiento parcial o total de recomendaciones sin causa justificada, la ley establecerá la procedencia de las consecuencias, las amonestaciones o las sanciones que correspondan.

Por otro lado, en algunas entidades federativas se ha establecido en la Constitución local medidas o vías para hacer “vinculantes” las recomendaciones de los organismos de protección de los derechos humanos. Un caso que ilustra lo expuesto, se encuentra en la fracción V del apartado B, artículo 106 del texto constitucional oaxaqueño, que otorga facultades a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia el: “Sustanciar el juicio para la protección de los derechos humanos, por incumplimiento de las recomendaciones hechas a la autoridad por la Defensoría de los Derechos Humanos de Pueblo de Oaxaca”.

Ante este panorama, considero que es importante conocer cuál es el nivel de aceptación y cumplimiento de las recomendaciones de las comisiones de derechos humanos. Para ello, tomaré como base las recomendaciones emitidas por la CDHCM durante el período de 1994 a 2023 –que pueden ser consultadas en la página web del organismo– para conocer cuántas han sido aceptadas, cuántos no aceptadas, cuántas aceptadas parcialmente y el status de cumplimiento.

Recomendaciones emitidas por la CDCM

El artículo 48 de la Constitución Política de la Ciudad de México, párrafo 4, inciso d), establece la facultad de la CDHCM de emitir recomendaciones en los siguientes términos:

1. d) Formular recomendaciones públicas y dar seguimiento a las mismas, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y las leyes de la materia. Cuando las recomendaciones no sean aceptadas por las autoridades o las personas servidoras públicas, éstas deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa;

Durante el período comprendido entre 1994-2023 la CDHCM[4] emitió un total de 448 recomendaciones, siendo el 2009 cuando se registró la cifra más alta (28) y 1998 la más baja (4). El total de las recomendaciones aceptadas por las diferentes autoridades es de 311, es decir, el 69.41% lo que se traduce en que casi siete de cada diez instrumentos recomendatorios sí son aceptados por la autoridad o autoridades involucradas.

El segundo número a considerar es la relativa a las recomendaciones parcialmente aceptadas, en la autoridad o algunas de las autoridades señaladas como responsables no aceptan uno o varios puntos, por ejemplo, la Alcaldía Benito Juárez no aceptó los puntos 25 y 26 de la recomendación 4/2019. En el período de análisis la cifra de instrumentos recomendatorios parcialmente aceptados es de 108, lo que representa el 24.1% del total.

Finalmente, tan sólo el 5.58% de las recomendaciones, es decir, 25 de 448, no fueron aceptadas por la o las autoridades.

Si partimos de las cifras anteriores, podemos llegar a la conclusión que la aceptación (total o parcial) de las recomendaciones es muy superior al número de no aceptadas, es decir, existe disposición de las autoridades de cumplir con lo que establecen estos instrumentos. Sin embargo, es importante considerar otra variable: el nivel de cumplimiento.

A la fecha de la redacción de este artículo[5] un total de 249 recomendaciones habían sido concluidas, lo que representa poco más de la mitad (55.58%), mientras que las que se encuentran en seguimiento son 173, es decir, el 38.61% del total. La más antigua de este último rubro data del año 2005 (recomendación 7/2005 dirigida a la entonces Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal).[6]

A continuación, se reproduce un cuadro en el que podrá visibilizarse la información expuesta y desglosada por año:

Como se observa, ya sea de forma parcial o total, las recomendaciones tienen un alto nivel de aceptación por parte de las autoridades involucradas, con lo cual es factible argumentar que el problema no está en la reticencia de aceptarlas.

El principal problema se ubica no en su aceptación, sino en el status de cumplimiento, ya que casi la mitad aún no se encuentran concluidas y lo cual puede responder a varios factores como la falta de recursos para atender los puntos recomendatorios, el desinterés de las instituciones responsables o la falta de seguimiento debido a los cambios de administración.

[1] Coloquialmente conocidas como Comisiones de Derechos Humanos, término que usaré en este escrito.

[2] Por ejemplo, para conocer las que emite la CNDH esta es la siguiente liga: https://www.cndh.org.mx/tipo/1/recomendacion

[3]Díaz Pérez, Alejandro, “¿Cómo optimizar el funcionamiento de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos? Una revisión crítica” en Derecho Global. Estudios sobre Derecho y Justicia Año 5, núm. 13, Noviembre 2019 – Febrero 2020, p. 22.

[4] Pueden consultarse en línea en el siguiente enlace: https://cdhcm.org.mx/recomendaciones-2019-2020/.

[5] 4 de noviembre de 2024.

[6] La variación de cifras con respecto al 100% radica en que algunas recomendaciones no fueron públicas a petición de la o las víctimas, en la página del organismo no aparece su nivel de cumplimiento (por ejemplo, la 7/2001) o fue incumplida como la 3/2011.