Fernando Elizondo García
Antecedentes
La Ley General de Víctimas (LGV) es producto de un esfuerzo sin precedentes en la historia reciente de México. Poco después del inicio de su sexenio, Felipe Calderón Hinojosa declaró la “guerra” contra las drogas, una estrategia de seguridad que incorporaba a las fuerzas militares a las acciones de seguridad para combatir al crimen organizado y, en particular, a los cárteles de la droga. Sin embargo, más que lograr dicho objetivo, esta “guerra” trajo consigo un importante aumento en la violencia a nivel social y, por tanto, en los delitos y violaciones a derechos humanos cometidas en el país. De acuerdo con datos del INEGI, mientras que Calderón inició su sexenio en 2006 con una estadística de 10,452 muertes por homicidio en ese año, tras una leve disminución en 2007, cerró el fin de su sexenio (2012) con 25,967 muertes por homicidio (Gordillo García, 2020, p. 292).
En este contexto de creciente violencia, surgió el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD): un movimiento social que logró aglutinar las voces y demandas de muchas víctimas de delitos y de violaciones a derechos humanos y, a su vez, llevar dichas demandas al gobierno para, entre otras cosas, lograr la creación “de una ley de atención y protección a las mismas para reparar lo que la guerra [contra las drogas] y la impunidad habían causado” (Gordillo García, 2020, p. 299). Tras un complejo proceso político, que incluyó un “veto” y una acción de inconstitucionalidad por parte del Poder Ejecutivo (Calderón) a la LGV, finalmente, el 9 de enero de 2013, Enrique Peña Nieto promulgó la Ley General de Víctimas en el Diario Oficial de la Federación.
Entonces, a 10 años de su publicación, ¿qué ha logrado la LGV? Por un lado, la LGV permitió institucionalizar muchas demandas de las víctimas con la creación de mecanismos e instituciones como el “Sistema Nacional de Atención a Víctimas, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, el Registro Nacional de Victimas, el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral del Daño y la Asesoría Jurídica Federal de Atención a Víctimas” (Gordillo García, 2020, p. 306). Sin embargo, más allá de la creación o existencia de dichas instancias, vale la pena preguntarse qué efectos reales han tenido en la práctica. En este aspecto, los resultados no son tan positivos. Tomemos el Registro Nacional de Víctimas como un ejemplo. Por un lado, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), entre los años de 2013 y 2022 existieron en el país 208.5 millones de víctimas de algún delito (INEGI, 2022, p. 8). Por su parte, de acuerdo cifras de la CEAV, “[d]esde su creación y hasta el 31 de diciembre de 2022, el [Registro Nacional de Víctimas] contaba con aproximadamente 54 mil víctimas registradas” (CEAV, 2023, p. 15); una diferencia de millones con las cifras reportadas por el INEGI y, sin tomar en cuenta, que las cifras del INEGI no incluyen también a las víctimas de violaciones a derechos humanos. Esto muestra que, en realidad, el Registro Nacional de Víctimas (RENAVI) tiene un sub registro importante, lo cual pone en duda su eficiencia como padrón de víctimas y, a su vez, como mecanismo de acceso al Sistema de Atención a Víctimas (LGV, art. 96).
De manera similar al RENAVI, muchos otros aspectos muestran que la LGV permanece lejos de ser eficiente. El Sistema Nacional de Atención a Víctimas no ha vuelto a sesionar desde su sesión de instalación en 2015 (CEAV, 2015a), la CEAV ha sufrido debilitamientos importantes a nivel institucional y presupuestal (Ángel, 2018) y, en general, las víctimas emiten cuestionamientos y quejas constantes sobre los servicios que la CEAV debería ofrecer (González-Márquez, 2020). Entonces, ¿hay algo que se pueda hacer al respecto? Para poder responder esta pregunta, primero es necesario entender dónde están las fallas.
Dos grandes problemas de la LGV
La experiencia a lo largo de los años ha dejado claro que tanto el andamiaje legal como el institucional de la atención a víctimas en México han resultado deficientes. Y aunque el problema es complejo y responde a numerosos factores institucionales, humanos y financieros, existen, en mi opinión, al menos dos grandes errores conceptuales con este diseño: i) el concepto de víctima y ii) la ruta de atención que deben seguir. Pasaré ahora brevemente a explicar cada uno de ellos.
El concepto de víctima
El artículo 6 de la LGV define el concepto de víctima como “[p]ersona física que directa o indirectamente ha sufrido daño o el menoscabo de sus derechos producto de una violación de derechos humanos o de la comisión de un delito”. Esta definición legal es bastante amplia y puede incluir a un gran número de hechos victimizantes, desde víctimas de robo a celular hasta víctimas de desaparición forzada, pasando por fraudes, torturas, acosos escolares, secuestros y hasta lesiones causadas por el mobiliario dañado en instituciones públicas. El universo posible de casos por atender en el país, entonces, se vuelve inmanejable; no solo por la cantidad de personas que pueden considerarse víctimas en México, sino también por la diversidad tan amplia de necesidades y medidas de atención que requieren casos tan variados. Basta con que una persona haya sufrido un daño o un menoscabo a cualquiera de sus derechos producto de algún delito o violación a derechos humanos para que se le considere víctima y, por lo tanto, tenga acceso a todas las medidas y derechos que establece la LGV.
Así, con base en los datos del INEGI antes citados, el Estado mexicano debería tener la capacidad para otorgarles a más de 208.5 millones de personas la totalidad de las medidas de ayuda inmediata, asistencia y atención, que requieran así como repararles el daño de manera integral por todas las afectaciones que puedan haber sufrido derivadas del hecho victimizante. Pero, ¿qué implica esto? Y, en todo caso, ¿es posible?
La ruta de atención para las víctimas
De acuerdo con el Modelo Integral de Atención a Víctimas (MIAV), basado en la LGV, la ruta de atención para las personas que han sido víctimas de algún delito o violación a sus derechos humanos se inicia con el conocimiento del hecho victimizante y pasa por tres momentos antes de alcanzar su objetivo, que consiste en facilitar la recuperación del proyecto de vida de la persona (CEAV, 2015b). A lo largo de estos tres momentos la persona tiene derecho a acceder a todas las medidas de ayuda inmediata, asistencia, atención y reparación que establece el MIAV. La Tabla 1 a continuación ofrece un recuento de cuáles son dichas medidas:
| Tabla 1. Medidas que incluye la ruta de atención a víctimas | |
| Momento | Medidas a otorgarse |
| Primer momento: Ayuda inmediata |
1. Atención médica y psicológica de emergencia, que incluye: 1. Hospitalización 2. Material médico-quirúrgico 3. Medicamentos 4. Prótesis y órtesis 5. Honorarios médicos 6. Servicios de análisis médicos 7. Transporte y ambulancia 8. Servicios de atención mental 9. Servicios odontológicos reconstructivos 10. Servicios de interrupción legal del embarazo 11. La atención para los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres en situación de víctima 2. Medidas de alojamiento, alimentación y aseo personal 3. Gastos funerarios 4. Medidas en materia de protección 5. Transporte de emergencia 6. Medidas en materia de asesoría jurídica |
| Segundo momento: Asistencia |
1. Educación 2. Salud 3. Procuración y administración de justicia 4. Medidas económicas y de desarrollo |
| Tercer momento: Reparación integral |
1. Restitución 2. Compensación 3. Rehabilitación 4. Satisfacción 5. Garantías de no repetición |
Como se observa en la tabla, la LGV y el MIAV garantizan que todas las víctimas, sin distinción del hecho victimizante que hayan sufrido, deben recibir por igual todas las medidas y servicios. Esto incluye, por ejemplo, la asesoría y representación en todos los procesos judiciales y administrativos relacionados con el hecho victimizante (LGV, art. 169), tanto para las personas a las que les han robado un celular, como para aquellas a quienes les han desaparecido a un ser querido.
Con esto no pretendo sugerir que las personas que han sufrido un daño o afectación de menor gravedad no deban tener acceso a medidas por parte del Estado, pero, ¿es justo que ambos grupos tengan acceso a los mismos derechos, en el mismo orden y con la misma prioridad? Y, más allá de la justicia, es ¿eficiente y eficaz que el Estado “forme en una misma fila” a toda esta variedad de personas? Mi opinión es que no, y para ello, el Estado debe desarrollar mecanismos que permitan organizar mejor esta titánica función.
Planeación estratégica de la atención victimal
La atención victimal no es la única de las funciones del Estado que rebasa las capacidades que este tiene para desempeñarla. Entre ellas, por ejemplo, encontramos también a la investigación de los delitos o persecución penal. De acuerdo con Binder, Rivas y Machuca (2023, p. 7) “[a]ctualmente, fenómenos como la criminalidad económica, organizada y la corrupción pública presentan desafíos de alta complejidad para la investigación penal”. Por ello, agregan, “[e]l Ministerio Público necesita fortalecer la persecución penal a través de un nuevo enfoque de lo que llamamos la planificación estratégica de la persecución penal, fundada en el análisis político criminal”.
En otras palabras, la planificación estratégica puede entenderse como:
“una herramienta de gestión de la investigación, que contribuye a la priorización de la persecución de fenómenos criminales, a partir de la planificación de objetivos políticos criminales, la toma de decisiones estratégicas, el trabajo y el control de los casos en un contexto planificado” (Binder, Rivas y Machuca, 2023, p. 7).
Para lograr lo anterior, la planificación estratégica de la investigación penal parte de la idea de que la carga de trabajo que enfrentan las fiscalías siempre será superior a sus capacidades institucionales, por lo que para ser capaz de alcanzar sus objetivos con el uso más eficiente de sus recursos, es necesario identificar y clasificar los casos que atienden para darles el mejor cauce institucional posible.
De manera similar, para superar la parálisis institucional que representa la disparidad entre las necesidades en materia de atención victimal y las capacidades instaladas para atenderlas, es necesario aplicar una visión de planeación estratégica a la atención victimal. Para ello serían necesarias dos cosas:
- Clasificar y priorizar hechos victimizantes: El primer paso para ordenar los esfuerzos para hacer más eficiente la atención a víctimas es entender que los recursos que existen al día de hoy son limitados y es necesario, por tanto, identificar y seleccionar los casos a los que daremos prioridad en su atención. Sé que hablar de priorizar casos en la atención a víctimas puede ser complicado, pues como lo mencioné antes, la LGV no establece distinciones en los derechos o medidas a las que tienen acceso las víctimas en función de los hechos victimizantes que sufrieron. Sin embargo, lo cierto es que en la realidad, todas las instituciones deciden día con día los casos a los que les dedican los limitados recursos humanos, materiales y de tiempo con que cuentan. Así, en ocasiones, los casos que más reciben atención son, por ejemplo, aquellos que se vuelven mediáticos o “virales”, y no necesariamente aquellos donde exista una mayor urgencia o vulnerabilidad. Por esto, es necesario transitar desde ese sistema reactivo que responde a contingencias variables para seleccionar casos (sistema informal) hacia un sistema formal “que se realice en base a criterios transparentes y decididos y no mediante prácticas burocráticas y rutinas” (Binder, Rivas y Machuca, 2023, p. 71). Colombia, por ejemplo, ya hace un ejercicio de priorización a través del Método Técnico de Priorización que es “un conjunto de procesos técnicos que contiene los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual de la Unidad para las Víctimas para determinar la priorización anual del otorgamiento de la indemnización administrativa. A través de dicho proceso técnico, se analizan objetivamente las diversas características de las víctimas por medio de variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del hecho victimizante y sobre el avance en la ruta de reparación, con el propósito de generar un orden para otorgar la entrega de la indemnización administrativa de acuerdo con la disponibilidad presupuestal anual” (Unidad para las Víctimas, s.f.).
- Definir rutas de atención diferenciadas: Una vez clasificados los casos con base en criterios claros y transparentes, será necesario entonces definir cuál es la ruta de atención que seguirán cada uno de los grupos de casos. La idea de clasificar los casos es precisamente para poder hacer un uso más eficiente de los recursos y definir qué servicios y medidas deben ofrecerse en cada uno de los casos. Por ejemplo, los artículos 168 y 169 de la LGV establecen que cuando una víctima no quiera o no pueda contratar un abogado particular, podrá solicitarle a la CEAV que le designe una persona asesora jurídica y que, además, dicho servicio incluirá la asesoría y representación de la víctima en cualquier procedimiento relacionado con el hecho victimizante. Frente a un escenario en el que los recursos humanos de las instituciones del Estado no son suficientes para poder representar a todas las víctimas en todos los procesos que derivan de sus casos, la definición de rutas diferenciadas permitiría entonces, asignar dichos recursos humanos a los casos que por su gravedad o urgencia más lo requieran, como los delitos o las violaciones graves a derechos humanos. De este modo, el caso del robo a celular que mencioné anteriormente podría tener, por ejemplo, una orientación jurídica para presentar una denuncia, pero no así representación en todos los procedimientos. Ello, combinado con otras estrategias de atención y gestión de conflicto por parte del Estado, por ejemplo, poniendo énfasis en modelos alternativos de justicia en casos menos graves para evitar la necesidad de representación legal. Por el contrario, el caso de la desaparición, sí contará con asesoría y representación en cualquier procedimiento, incluidos los civiles o administrativos, que se relacionan con el hecho.
Conclusión
Cuando nació, la Ley General de Víctimas representaba una esperanza para las cientos de miles de personas que, en México, habían sido víctimas de algún delito o violación a sus derechos humanos. Sin embargo, hoy, a 10 años de su publicación, la LGV se encuentra lejos aún de garantizar de manera plena y efectiva los derechos a la verdad, a la justicia y la reparación de dichas personas. La tarea no es menor. El universo de víctimas crece día con día y las capacidades del Estado no son, ni serán, suficientes para atender sus demandas. Por eso, es necesario cambiar el enfoque con que nos aproximamos al problema. Siguiendo el ejemplo de la planeación estratégica de la persecución penal, debemos transitar hacia una “planeación estratégica” de la atención victimal: un modelo que incluya criterios transparentes y claros para la clasificación y selección de casos y rutas de atención diferenciadas que permitan hacer un uso más eficiente de los limitados recursos humanos, financieros y de tiempo que se destinan para atender estas problemáticas. Solo así, el Estado podrá organizar sus cargas de trabajo para atender con eficiencia y eficacia sus obligaciones proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de las víctimas.
Reconozco que la discusión en materia de atención a víctimas en este país es compleja y hay muchísimos factores legales, políticos y sociales que intervienen en el crecimiento de un problema cada día más espinoso. Reconozco por ello, también, que el análisis simple que puedo hacer en estas pocas palabras deja de lado otros factores importantes para discutir. Por ejemplo, una brillante colega y amiga a quien pedí leyera este texto antes de enviarlo a publicación (gracias Meli) comentaba sobre la necesidad de plantear reformas legales sobre el concepto de víctima o, incluso, el abordaje completo del problema desde la óptica de la gestión del conflicto que realiza el Estado. Lo cierto es que, con independencia del enfoque o la ruta que se siga, nos urge re pensar la atención a víctimas en México.
Referencias
Ángel, A. (2018, octubre 8). Aumentan víctimas en México, mientras Comisión para atenderlas tiene menos personal y dinero. https://animalpolitico.com/2018/10/comision-victimas-menos-personal-dinero
Binder, A., Rivas. M., Machuca, S., (2023) Manual de Planificación de la Persecución Penal Estratégica. Centro de Estudios Judiciales. https://gestion-documental.cej.org.py/contenedores_vista_busqueda_publica_view.php?page=view&editid1=310
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (2015) 1er Sesión Ordinaria del Pleno del SNAV. Recuperado desde: https://www.gob.mx/ceav/documentos/1er-sesion-ordinaria-del-pleno-del-snav
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (2015b). Modelo Integral de Atención a Víctimas. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/127943/MIAVed..pdf#page10
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