Sergio A. Villa
La discusión pública en torno a las llamadas pensiones “doradas” ha encontrado un cauce normativo en la reforma al artículo 127 de la Constitución, impulsada por la presidenta Claudia Sheinbaum, aprobada por unanimidad en el Senado, votada en la Cámara de Diputados, y actualmente en proceso de ratificación por las legislaturas estatales. Bajo la promesa de terminar con jubilaciones millonarias de ciertos exservidores públicos —particularmente en el sector paraestatal—, la reforma introduce un límite constitucional según el cual las jubilaciones y pensiones de ese universo “no podrán exceder de la mitad de la remuneración establecida para la persona titular del Ejecutivo federal”. En términos actuales, ese tope se traduce en un monto aproximado de 67 a 70 mil pesos mensuales, de acuerdo con lo que han explicado públicamente la presidencia del Senado y la propia titular del Ejecutivo.
El diagnóstico que acompaña la reforma descansa en un contraste fuerte: por un lado, los regímenes de pensiones de entidades como la extinta Luz y Fuerza del Centro, Pemex, Nacional Financiera o Banobras, cuyos jubilados de confianza reciben, en algunos casos, montos anualizados que los dictaminadores describen como “cargas presupuestales que afectan la capacidad financiera de los entes públicos”; por otro, la pensión mínima garantizada que paga el IMSS, que asciende apenas a un salario mínimo de la Ciudad de México. A partir de ese contraste, el dictamen concluye que existen pensiones financiadas con recursos públicos que “se apartan de los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez”, reproduciendo esquemas de privilegio incompatibles con la lógica de austeridad que inspira el propio artículo 127 —y, sustancialmente, la “ideología” de austeridad de la cuarta transformación.
Más allá de la eficacia de esta narrativa en clave política, lo que está en juego es algo distinto: la compatibilidad de este nuevo tope con el entramado de garantías constitucionales e internacionales que protegen el derecho a la pensión —como componente de la seguridad social, como bien patrimonial y como pilar de un proyecto de vida construido durante décadas de trabajo—, y la pregunta de si el hecho de que la medida se ubique en el texto constitucional basta para neutralizar exigencias como la irretroactividad, la progresividad y la igualdad.
Como intentaré mostrar, la respuesta que ofrecen el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los órganos de supervisión del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales1 y la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación frente a reformas similares, conduce a una conclusión incómoda para los ideólogos de la cuarta transformación pero con alto sentido de justicia para cientos de miles de pensionistas: el tope diseñado al amparo del nuevo artículo 127 es abrumadoramente inconvencional, y esa inconvencionalidad no se evapora por el solo hecho de haber quedado plasmada en la Constitución.
I. Qué propone y a quién se dirige
El Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales a la minuta del Senado resume así el contenido de la reforma: se reforma y adiciona el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de límite a las jubilaciones y pensiones de las entidades públicas, con el objeto de establecer “un límite constitucional a los esquemas de las jubilaciones y pensiones de las personas exservidoras públicas, particularmente en el sector paraestatal en sus tres órdenes de gobierno, de manera que no podrán exceder de la mitad de la remuneración establecida para la persona titular del Ejecutivo federal”. La redacción concreta —que se inserta en la fracción IV del artículo 127— dispone que ninguna jubilación o pensión de exservidores públicos de las entidades y empresas paraestatales, fideicomisos públicos, organismos descentralizados y otras figuras análogas podrá superar ese umbral.
El diagnóstico que sirve de base a la reforma se estructura en torno a tres ideas. Primera: la existencia de pensiones “desproporcionadas” financiadas con recursos públicos. El dictamen habla de “regímenes de pensiones que permiten que exservidores públicos, particularmente en el sector paraestatal, reciban montos excesivos frente al límite de remuneración que fija la propia Constitución” y ejemplifica con el padrón de jubilados de Luz y Fuerza del Centro, PEMEX, NAFIN y BANOBRAS, cuyos montos anualizados —28,074 millones de pesos para Luz y Fuerza del Centro, 24,844 millones para Pemex, 643 millones para Nafin y 1,029 millones para Banobras— se presentan como evidencia de una carga que “compromete la capacidad financiera de los entes públicos que los sostienen”. Es importante mencionar, sin embargo, que existe evidencia de que algunas de las pensiones consideradas en los trabajos justificativos de la reforma no corresponden a los montos que verdaderamente se perciben.2 Segunda: el contraste con la pensión mínima garantizada y con el promedio nacional, señalando que los jubilados de Luz y Fuerza del Centro reciben “hasta 140 veces más que el promedio nacional” y los de Pemex “hasta 39 veces más”. Tercera: la necesidad de “armonización constitucional” y ahorro fiscal, con la promesa de que los recursos liberados se canalizarían a programas sociales —lo que resulta ser, dicho sea de paso, una cuestión a considerar, ya que continúa con la lógica populista de realizar recortes para sostener programas sociales, sin que exista evidencia objetiva de que dichos recortes son necesarios ni de que los montos se dirijan efectivamente a tales programas.
En el plano subjetivo, el dictamen enfatiza que la reforma se dirige a un universo específico: exservidores públicos de confianza del sector paraestatal que reciben pensiones financiadas con recursos públicos, y no a la generalidad de trabajadores afiliados al IMSS o al ISSSTE en regímenes ordinarios. Esta distinción será relevante cuando se examine la alegada “racionalización” del gasto frente al principio de igualdad y no discriminación.
II. Exclusiones expresas e igualdad selectiva
Uno de los puntos donde el proyecto definitivo abre flancos importantes de cuestionamiento es en el apartado de exclusiones expresas. La reforma deja fuera, en el ámbito de aplicación del nuevo tope, a las Fuerzas Armadas, las jubilaciones o pensiones que se constituyan a partir de aportaciones voluntarias a los sistemas de ahorro para el retiro basados en cuentas individuales, las jubilaciones o pensiones constituidas a partir de aportaciones sindicales en los sistemas de ahorro complementarios, y la pensión no contributiva a que se refiere el artículo 4 constitucional.
Los trabajos justificativos avalan estas exclusiones bajo el argumento de que son “adecuadas con el objetivo planteado”, porque la reforma se centra en racionalizar el uso de recursos públicos. En particular, se sostiene que al excluir regímenes basados en aportaciones voluntarias o sindicales “se garantiza que el ahorro privado se mantenga intacto, pues estos son construidos con el esfuerzo directo de las personas trabajadoras y no representan un impacto en el gasto público”, y que dejar fuera la pensión no contributiva reafirma el compromiso con la protección de derechos sociales de personas en situación de vulnerabilidad.
Sin embargo, el dictamen coloca a las Fuerzas Armadas en el mismo paquete de exclusiones sin ofrecer una justificación material específica, más allá de enunciados generales sobre la diversidad de regímenes y los derechos constitucionalmente protegidos. A diferencia de los sistemas de cuentas individuales o de fondos complementarios sindicales —que efectivamente descansan en ahorro privado o mixto—, las pensiones militares se financian primordialmente con recursos públicos y forman parte de la masa de obligaciones previsionales del Estado. Pese a ello, el régimen castrense queda fuera del alcance del tope, incluso cuando las razones invocadas para limitar otras pensiones —racionalidad del gasto, proporcionalidad, austeridad— serían, en principio, igualmente aplicables.
Desde el prisma de igualdad y no discriminación —a partir del artículo 1 constitucional, del artículo 1 y 24 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (a la que me referiré de ahora en adelante e indistintamente como “CADH”, la “Convención Americana” o “La Convención”), del artículo 17 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y de la jurisprudencia interamericana que exige que las diferencias de trato en materia de DESCA (Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales) se apoyen en criterios objetivos y razonables—, este diseño sugiere una forma de igualdad selectiva. Se alega que se está corrigiendo el “privilegio” de un subconjunto de exservidores del sector paraestatal, pero se preservan intactos otros regímenes previsionales cuya exclusión no se explica en términos de estructura financiera ni de protección reforzada de grupos vulnerables, sino en función del peso político y del rol en la configuración del poder actual de cada colectivo. La Corte Interamericana ha reiterado que el principio de igualdad no solo prohíbe discriminaciones abiertas, sino también diseños normativos que consoliden desigualdades estructurales mediante el trato diferenciado de grupos comparables sin justificación suficiente, y las razones esgrimidas para excluir, por ejemplo, al Ejército —formuladas en términos generales y sin análisis comparativo— son, cuando menos, discutibles a la luz de esos estándares3.
III. La pensión como bien patrimonial: lo que ANCEJUB-SUNAT y Cinco Pensionistas le dicen al caso mexicano.
En el contexto de los sistemas públicos contributivos, la pensión por jubilación es, ante todo, una prestación de seguridad social: su función es garantizar un ingreso continuo cuando, por efecto de la edad o de la cesantía, la persona ya no está en condiciones de generar recursos a través del trabajo remunerado.4 No se trata de salario en sentido estricto —esto es, la contraprestación directa e inmediata del trabajo prestado—, sino de una garantía prestacional organizada bajo ciertas condiciones de elegibilidad (edad, años de servicio, cotizaciones) y financiada mediante una combinación de aportaciones de las personas trabajadoras, contribuciones del Estado y rendimientos del fondo público correspondiente.
Esta naturaleza de doble registro normativo —derecho social y prestación económica— es la que ha asumido también el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En el Caso Asociación Nacional de Cesantes y Jubilados de la SUNAT vs. Perú (ANCEJUB-SUNAT), la Corte Interamericana recordó que “las presuntas víctimas adquirieron el derecho a la pensión […] al haber cumplido con los requisitos para ello y con el pago de las contribuciones correspondientes, de conformidad con la normativa aplicable en la época”. A partir de ahí, la Corte señaló que el derecho a la pensión nivelada “generó un efecto en el patrimonio de los miembros de ANCEJUB-SUNAT” y que la falta de pago de los reintegros dejó a las víctimas sin poder gozar “integralmente de su derecho a la propiedad privada sobre los efectos patrimoniales de su pensión, entendido aquello como los montos dejados de percibir”.5 La Corte no califica la pensión como salario ni la subsume en esa categoría; lo que hace es reconocer que, una vez que la persona cumple los requisitos, el derecho a recibir los montos que de ella se derivan adquiere una dimensión patrimonial protegida por el artículo 21 de la Convención Americana. Esa es la lógica que ya se encontraba también en Cinco Pensionistas vs. Perú, donde el recorte de pensiones niveladas fue examinado a la luz de los artículos 21 (propiedad), 26 (desarrollo progresivo) y 25 (protección judicial) de la Convención.6
En términos intuitivos, la situación es la siguiente: durante su vida laboral, el trabajador del sector público de confianza y el propio Estado aportan mes a mes a un fondo de pensiones bajo reglas que les prometen una cierta tasa de reemplazo y un determinado rango de beneficios. Funcionan como el automóvil que se está pagando a plazos. Al final del trayecto, cuando la persona ya no está en condiciones de reinsertarse en el mercado laboral ni de generar nuevas cotizaciones, el Estado cambia de criterio y decide que el vehículo entregable será otro: se ha pagado por un Porsche, pero se entrega un Volkswagen. Esta ruptura de la equivalencia entre esfuerzo contributivo y beneficio esperado no solo desdice la lógica actuarial del sistema; también constituye una interferencia patrimonial que, en la clave de la Corte IDH, debería pasar por el filtro de utilidad pública, proporcionalidad y garantías judiciales; filtro que la reforma en su diseño actual no prevé.
Cuando el dictamen afirma que las pensiones del sector paraestatal deben “ajustarse al límite previsto en el artículo 127 constitucional, incluso tratándose de aquellas otorgadas con anterioridad”, está reconociendo que el Estado dejará de pagar una porción de los montos que esas personas tenían derecho a recibir bajo el marco anterior. A la luz de ANCEJUB-SUNAT y Cinco Pensionistas, esa intervención debe ser examinada como una posible afectación al derecho de propiedad en su dimensión patrimonial, y no como una mera reasignación neutra de gasto público. La reforma opera, en estos términos, como una especie de expropiación parcial de efectos patrimoniales: el Estado decide que, más allá del umbral del 50% de la remuneración presidencial, la porción restante dejará de ser pagada, sin ofrecer a cambio compensación alguna ni un procedimiento individual que permita a las personas afectadas controvertir la afectación concreta.
IV. Progresividad, no regresividad y el test reforzado que la reforma no supera
El principio de progresividad y la prohibición de medidas regresivas en materia de pensiones se apoyan en el artículo 26 de la Convención Americana, el artículo 1 del Protocolo de San Salvador, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y las Observaciones Generales 3 y 19 del Comité DESC. El Estado tiene la obligación de adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga” para lograr progresivamente la plena efectividad de los DESCA, y las medidas que impliquen una reducción del nivel de protección alcanzado están prima facie prohibidas, salvo que el Estado demuestre, con argumentos “cuidadosos y exhaustivos”, que eran necesarias, idóneas, temporales, proporcionales y que no existían alternativas menos lesivas.
Aplicado al ámbito pensionario, cualquier reforma que reduzca el monto de las pensiones ya otorgadas debe justificar: a) que persigue un fin imperioso, como evitar el colapso del sistema; b) que realmente era necesaria y no había otras vías menos gravosas; c) que se adoptó tras considerar el máximo de recursos y alternativas; d) que respeta un “mínimo esencial” del derecho; y e) que no recae desproporcionadamente sobre grupos vulnerables. Aunado al desahogo de un procedimiento de consulta con los sectores potencialmente afectados en el que se realice un contraste de argumentos e información, para determinar la existencia del problema y la idoneidad de las alternativas dispuestas.
Este estándar no es nuevo para México. En el amparo en revisión 518/2022, relacionado con la reducción de pensiones en Jalisco, la Segunda Sala de la SCJN evitó entrar a fondo al análisis de progresividad al centrarse en la irretroactividad, y dejó pendiente el estudio estructural para la acción de inconstitucionalidad 150/2021 del Pleno. En aquel caso, critiqué que ni la iniciativa del Ejecutivo ni el dictamen legislativo cumplieran con los requisitos del test: se hablaba de un estudio actuarial que proyectaba la insolvencia del fondo, pero no se exploraban medidas alternativas antes de acudir a la reducción de pensiones; tampoco se ofrecía un análisis serio del impacto diferenciado de la medida en distintos tipos de pensionistas.
La reforma al 127 reproduce esa lógica, ahora a nivel federal, con agravantes adicionales. Es regresiva para quienes hoy reciben pensiones por encima del nuevo tope: reduce el nivel de protección que ya tenían en virtud de un régimen previo, y lo hace sin crear un beneficio concreto equivalente para quienes menos tienen, más allá de la promesa general de que el ahorro alimentará programas sociales. El dictamen habla de “compromisos presupuestarios que afectan la capacidad financiera de los entes públicos” y de la necesidad de corregir “percepciones desproporcionadas frente al promedio de la población”, pero no ofrece un análisis comparativo de alternativas menos lesivas ni un examen de por qué el recorte universal de pensiones por encima de cierto umbral era la única manera razonable de enfrentar el problema. Más aún: ni siquiera existe una justificación verificable del problema mismo, ya que solo se indica que existen grandes cargas financieras, pero no se identifica que dichas cargas sean justificativas de alguna situación de gravedad que ponga en peligro el sistema pensionario o que constituyan un estado de fragilidad del principio de solidaridad bajo el cual operan este tipo de sistemas.
Tampoco existe un delimitado “mínimo esencial” protegido dentro del grupo afectado. El tope del 50% del salario presidencial funciona como un corte mecánico que no toma en cuenta el costo de vida en determinadas regiones, las cargas de cuidado, los gastos médicos de personas mayores ni otros factores que el propio Comité DESC ha considerado relevantes en la Observación General 19, que exige que exista una relación razonable entre cotizaciones e importe de la prestación. La medida sacrifica de manera significativa la posición de un grupo acotado sin mostrar que el beneficio colectivo del recorte sea mayor en términos de protección de derechos, más allá del ahorro fiscal.
Conviene insistir en que la única justificación explorada por los sistemas internacionales que permite considerar válida la disminución de pensiones —incluso de manera retroactiva— es que el sistema pensionario se encuentre en peligro. Pero inclusive en esas circunstancias se exige un procedimiento previo para identificar el problema, determinar objetivamente sus causas y establecer las medidas a explorar antes de llegar al extremo del recorte, todo ello con la consulta de los afectados y en clave de respeto al debido proceso legal.
V. Irretroactividad, derechos adquiridos y los límites materiales de la Constitución
Una de las disposiciones constitucionales mexicanas que han logrado corporeizarse de forma importante en el ideario colectivo es la que se contiene en el artículo 14: “a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”. La doctrina consolidada ha entendido que una ley es retroactiva cuando desconoce derechos adquiridos conforme a una ley anterior,7 distinguiéndolos de las meras expectativas de derecho. El derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo; la expectativa de derecho es solo la esperanza de que, si se mantienen ciertas condiciones, nazca un derecho en el futuro. El artículo 14 protege a los primeros frente a leyes nuevas, pero permite que las segundas se regulen sin que ello implique, por sí mismo, violación al principio de irretroactividad.8
En materia de pensiones, esa distinción se traslada así: mientras la persona no ha cumplido los requisitos de edad, años de servicio y cotizaciones, su situación es, en principio, una expectativa de derecho; pero una vez que cumple esos requisitos y se le reconoce formalmente una pensión con determinado monto, el derecho entra a su patrimonio y ya no puede ser reducido por una norma posterior sin vulnerar el artículo 14. Esta lógica fue recogida expresamente por la Segunda Sala de la SCJN en el amparo en revisión 518/2022, donde la Sala consideró que la quejosa “adquirió el derecho a recibir la pensión con anterioridad a la emisión del Decreto combatido, al haberse jubilado bajo la ley anterior”, y concluyó que el artículo transitorio que ordenaba modificar y reducir las pensiones ya vigentes “viola el principio de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 constitucional”.
La reforma al artículo 127 pretende moverse en ese terreno problemático. El Proyecto de Dictamen es explícito al afirmar que las jubilaciones y pensiones de las entidades públicas deberán “ajustarse al límite previsto en el artículo 127 constitucional, incluso tratándose de aquellas otorgadas con anterioridad, con excepción de los supuestos expresamente previstos”.9 Por otro lado, el propio dictamen sostiene que el artículo transitorio tercero “establece una salvaguarda relevante: los haberes de retiro concedidos conforme al marco constitucional vigente antes de la reforma se conservarán en los términos en que fueron reconocidos”. La tensión interna es evidente: la misma pieza legislativa que prevé el ajuste de pensiones ya otorgadas afirma, a la vez, que esos “haberes” se conservan intactos. Desde la perspectiva de una persona cuyo ingreso mensual será reducido, el efecto material es el propio de una norma retroactiva en perjuicio.
Ahora, en el plano interamericano, la idea de usar la Constitución como refugio frente a la irretroactividad y la progresividad se enfrenta con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En García Rodríguez y otro vs. México, la Corte sostuvo que los Estados no pueden invocar su derecho interno, “incluidas disposiciones de rango constitucional”, para justificar el incumplimiento de la Convención Americana, y recordó el deber de adecuar incluso normas constitucionales cuando sean incompatibles con ésta.10 Si a esto se añade lo decidido en ANCEJUB-SUNAT, donde se declaró responsable al Estado peruano por la violación de los artículos 21, 26 y 25 por no haberse respetado el derecho a percibir la pensión con base en el sistema y mecánicas de cuantificación determinadas por una resolución de la máxima Corte del país, se proyecta una consecuencia clara sobre la reforma al 127: el hecho de que el tope esté ahora en la Constitución no impide que su aplicación a pensiones ya consolidadas sea analizada como una posible violación a esos mismos derechos.11
Resulta también importante recordar que, durante la discusión de la acción de inconstitucionalidad 150/2021, la ministra Norma Lucía Piña Hernández puso sobre la mesa la categoría de las “legítimas expectativas de derecho”.12 La idea de fondo es sencilla y decisiva: si bien el legislador puede modificar una norma y alterar categorías jurídicas de cara al futuro, existen casos en que una persona, aunque todavía no tenga formalmente reconocido ese derecho, se encuentra en el umbral de su inminente consolidación. En esos supuestos —piénsese en quien ya cumplió prácticamente todos los requisitos y solo espera la formalidad final—, no es correcto hablar de una mera expectativa de derecho; más bien, se configura una legítima expectativa construida a partir de hechos jurídicos previos que el propio ordenamiento fomentó y protegió. Para esos casos, el esquema tradicional de derechos adquiridos vs. expectativas resulta insuficiente, y se vuelve necesario resignificarlo: ciertas expectativas, por su grado de consolidación y por la confianza legítima que el propio Estado generó, merecen una protección reforzada frente a reformas que terminan por desfondar proyectos de vida que estaban “al cuarto para las doce” de convertirse en verdaderos derechos.
VI. ¿Cuándo puede reducirse una pensión? El estándar internacional y la crisis que nadie acredita
Desde la óptica del derecho internacional de los derechos humanos, el punto de partida es claro: el derecho a la seguridad social incluye no solo el acceso, sino también el mantenimiento de las prestaciones sociales sin restricciones “arbitrarias o poco razonables”.13 Las prestaciones deben ser “suficientes en importe y duración” para garantizar condiciones de vida adecuadas, y los criterios de suficiencia deben revisarse periódicamente para asegurar que los beneficiarios puedan costear los bienes y servicios que necesitan.14 Desde esa lógica, cualquier reducción de pensiones se presume regresiva y, por tanto, prima facie incompatible con el Pacto Internacional DESC, salvo que el Estado logre superar un estándar de justificación particularmente estricto.
La Observación General 19 admite que, en contextos de “graves crisis económicas”, los Estados puedan verse forzados a revisar el nivel de ciertas prestaciones, pero insiste en que las medidas regresivas deben estar “debidamente justificadas” y adoptarse respetando el “contenido esencial” del derecho. El Estado debe demostrar que no ha eludido deliberadamente la utilización de recursos de que disponía, que ha considerado alternativas menos gravosas y que la medida no tiene un carácter discriminatorio ni desproporcionado.
La Comisión Interamericana se pronunció sobre una reforma compleja del mismo régimen peruano a través del Informe de Fondo 38/09 en el Caso 12.670 (Asociación Nacional de Ex Servidores del IPSS vs. Perú). En esa oportunidad analizó una reforma constitucional que cerró el régimen del Decreto Ley 20530, introdujo topes y dispuso una reducción progresiva de ciertas pensiones superiores a dos UIT a razón de 18% anual hasta alcanzar el nuevo tope. La CIDH concluyó que la reforma no violaba, en abstracto, los artículos 21, 26 y 25 de la Convención porque: a) obedecía a una crisis estructural acreditada, con un régimen previsional que generaba diferencias de hasta 26 veces entre las pensiones más altas y las más bajas y requería subsidios masivos del erario; b) introducía un tope progresivo y escalonado, en un paquete de medidas que incluía también mejoras en las pensiones más bajas; y c) fue sometida a control constitucional interno con aplicación de un test de razonabilidad orientado a verificar el respeto del contenido esencial del derecho.
Si se combina lo dicho por el Comité DESC en la OG 19 con lo que la Corte IDH sostuvo en Cinco Pensionistas y ANCEJUB-SUNAT, y lo que la CIDH matizó en el Caso 12.670, el único fundamento admisible para siquiera discutir una reducción de pensiones sobre situaciones consolidadas es doblemente calificado: primero, la existencia de una crisis económica grave y comprobada que comprometa seriamente la sostenibilidad del sistema de pensiones; y segundo, la inserción del recorte en un paquete de medidas estructurales que distribuyan equitativamente las cargas, no en una decisión aislada dirigida solo a un grupo de pensionistas políticamente vulnerables.
Si se contrasta ese estándar con las razones esgrimidas en el proyecto de dictamen, la primera tensión es insalvable. La minuta habla de “presiones crecientes” sobre las finanzas públicas y de “compromisos presupuestarios permanentes”, pero no presenta diagnósticos actuariales ni macroeconómicos que acrediten una crisis sistémica de sostenibilidad. El proyecto tampoco demuestra haber explorado alternativas menos lesivas —como corregir malas inversiones, recuperar recursos desviados, ajustar privilegios fiscales o establecer topes solo para nuevas generaciones de jubilados—. En lugar de justificar por qué esas vías serían insuficientes, la reforma asume que la vía adecuada es imponer, ex ante y de forma general, un tope uniforme a pensiones ya reconocidas, lo que invierte la lógica de “último recurso” que exigen la OG 19 y la jurisprudencia interamericana.
Finalmente, el discurso de la “igualdad” y de la “austeridad republicana” se utiliza para legitimar una distribución muy selectiva de las cargas. La minuta contrasta insistentemente las pensiones altas de ciertos regímenes paraestatales con la pensión mínima del IMSS, pero no explica por qué el ajuste recae casi exclusivamente sobre un subconjunto de pensionistas del sector público paraestatal mientras otros arreglos igualmente financiados con recursos públicos quedan al margen del tope. Esa asimetría hace difícil sostener que la reforma respete el principio de igualdad y el requisito de reparto equitativo de sacrificios que deriva tanto del Pacto Internacional DESC como de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
VII. El poder de reforma constitucional no es un cheque en blanco
El proyecto de dictamen insiste en que el Poder Reformador de la Constitución puede “ordenar el sistema jurídico” y hacer que las nuevas reglas del artículo 127 incidan sobre pensiones ya otorgadas, con base en la supremacía constitucional. Esta tesis sugiere que la sola forma constitucional del cambio basta para legitimar reducciones retroactivas de pensiones, incluso cuando éstas se encuentran amparadas por convenios y sentencias firmes. Sin embargo, los Estados han aceptado límites materiales derivados del Pacto Internacional DESC y de la Convención Americana que obligan a respetar los contenidos esenciales del derecho a la seguridad social y a evitar medidas regresivas incompatibles con esos tratados, aun cuando se adopten en el propio texto constitucional.
La Corte Interamericana ha sido clara en señalar que esos límites alcanzan también a la Constitución. En García Rodríguez y otro vs. México, como ya lo indicamos en otro apartado, el Tribunal Interamericano analizó disposiciones constitucionales que contienen figuras bastante cuestionables —prisión preventiva oficiosa y arraigo—, y sostuvo que la CADH es parámetro de control no solo de la legislación secundaria, sino también de la Constitución nacional. En Olmedo Bustos y otros vs. Chile, la Corte declaró incompatible con la Convención un precepto constitucional que establecía censura previa en materia cinematográfica y ordenó al Estado adecuar su ordenamiento mediante reforma constitucional. En ambos supuestos, el mensaje es inequívoco: cuando un Estado ha aceptado obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, su Constitución debe ceder cuando sus normas vulneran derechos protegidos.
Desde la teoría constitucional comparada, el fenómeno que David Landau denomina “constitucionalismo abusivo”15 ayuda a entender por qué el mero hecho de que un recorte a derechos se introduzca en el texto constitucional no lo convierte en legítimo. Landau muestra cómo actores mayoritarios utilizan las herramientas formales de enmienda constitucional para erosionar garantías y consolidar esquemas de poder difícilmente removibles, todo bajo la apariencia de reformas procedimentalmente correctas. La Constitución deja de ser una barrera frente a la regresión y se convierte en su instrumento principal, lo que obliga a pensar en contrapesos externos —incluidos los estándares internacionales de derechos humanos— capaces de revisar el contenido de ciertas reformas más allá de su corrección formal.
Aplicado al nuevo artículo 127, el concepto de constitucionalismo abusivo permite leer la reforma como parte de una estrategia de reconfiguración del orden normativo bajo el lenguaje de la “austeridad republicana”, pero con efectos muy concretos de regresividad sobre un grupo acotado de pensionistas. La decisión de insertar el tope y su carácter retroactivo en el propio texto constitucional agrava las objeciones: se utiliza la supremacía de la Constitución para blindar una medida que recorta pensiones previamente reconocidas, desconoce convenios y sentencias laborales firmes y desplaza el peso del ajuste sobre un sector específico, todo en abierta tensión con el principio de no regresividad y con la obligación de ejecutar íntegramente las decisiones judiciales.
Esta discusión no es puramente abstracta. Desde la llegada de la Cuarta Transformación, la práctica del Poder Reformador en México ha mostrado una tendencia preocupante a utilizar la Constitución no como culminación de una teoría consistente de derechos, sino como instrumento para blindar decisiones coyunturales frente al control judicial. Reformas sucesivas han trasladado al texto constitucional políticas públicas discutibles, no para someterlas a un escrutinio reforzado, sino para sustraerlas del escrutinio ordinario de jueces y tribunales. La reforma al artículo 127 se inscribe en esa pauta: ante la posibilidad de que los tribunales consideren inconstitucional o inconvencional un recorte retroactivo de pensiones, la respuesta no consiste en mejorar la justificación ni en acreditar la crisis, sino en elevar la medida al rango constitucional para dificultar su control. La Constitución deja de ser un marco de principios que canaliza y limita el poder, y se convierte en un escudo normativo para ideas improvisadas. Pero no por ello es incuestionable dicha reforma.
VIII. Estrategia procesal interna: por qué el amparo sigue siendo un camino a agotar
La reforma al artículo 127 y su régimen transitorio plantean un problema estructural de compatibilidad con los estándares internacionales en materia de seguridad social, propiedad y protección judicial. Pero ese problema no puede llevar, sin más, a la conclusión de que el amparo está cerrado y que la única salida es acudir directamente a los sistemas internacionales. Antes bien, la lógica del control de convencionalidad y de la tutela judicial efectiva exige agotar, de manera creativa y estratégica, los márgenes de acción que aún ofrece el propio juicio de amparo, incluso frente a una reforma de rango constitucional.
Un primer frente: el amparo contra el decreto de reforma
El primer momento procesal se abre con la publicación del decreto que reforma el artículo 127 y establece el tope retroactivo mediante disposiciones transitorias. En ese punto es posible y necesario articular un amparo que opere en, al menos, tres planos simultáneos:
a) En el plano del fondo, cuestionando la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del nuevo artículo 12716, en la medida en que autoriza la reducción de pensiones previamente reconocidas, sin respetar el contenido esencial del derecho a la seguridad social ni el derecho de propiedad sobre las prestaciones ya consolidadas.
b) En el plano de las omisiones procedimentales sustantivas, señalando que el Poder Reformador prescindió por completo del procedimiento reforzado que se desprende de la Observación General 19 y de la jurisprudencia interamericana: no hubo diagnósticos actuariales serios, ni análisis de impacto, ni exploración de alternativas menos lesivas, ni espacios reales de participación de las personas afectadas. Esa omisión no es un mero defecto formal; es una violación directa al principio de no regresividad y al deber de proteger el contenido esencial del derecho a la pensión.
c) En el plano de la omisión de un procedimiento expropiatorio, subrayando que tratar una pensión ya reconocida como un bien patrimonial —lo que, a la luz del estándar interamericano, es difícilmente discutible— implica que cualquier reducción sustancial del monto debe pasar por un cauce procedimental equivalente al de una expropiación: causa legítima, indemnización suficiente y garantías reforzadas de defensa. Nada de eso está presente en el diseño de la reforma.
En este primer amparo conviene trazar con claridad una distinción que no es puramente académica: el cuestionamiento del texto del artículo 127 por un lado, y el cuestionamiento del artículo transitorio que ordena la reducción retroactiva por otro. El transitorio puede ser descrito como una norma de implementación con contenido propio —la orden de ajustar pensiones ya otorgadas a un tope nuevo— que se inserta en un sistema normativo complejo, pero que no se confunde, sin más, con la cláusula constitucional abstracta. Esa separación permite sostener que, al menos en lo que respecta al transitorio, no estamos ante un “amparo contra reformas o adiciones a la Constitución”, sino ante un control de una disposición concreta que materializa la regresión.
A partir de ahí, el núcleo estratégico pasa por enfrentar de cara la causa de improcedencia que prohíbe el amparo contra reformas y adiciones constitucionales. Aquí el argumento no puede limitarse a decir “no aplica”; debe mostrar por qué esa regla, leída en términos absolutos, se vuelve incompatible con el deber de control de convencionalidad y con el derecho a un recurso judicial efectivo. Un diseño razonable de la demanda debería:
- Invocar el principio de estricta interpretación de las causas de improcedencia para sostener que el texto “contra reformas o adiciones” no se extiende a los vicios del procedimiento legislativo ni a las disposiciones transitorias de corte materialmente legal o reglamentario.
- Plantear que la propia cláusula de improcedencia debe ser sometida a un examen de convencionalidad, de tal manera que el órgano de amparo no pueda utilizarla como un filtro preliminar para evitar, justamente, la discusión sobre la compatibilidad de la reforma con los tratados. Cerrar la puerta en esa fase implicaría incurrir en una falacia petición de principio, pues, negar el control de convencionalidad apelando a una norma cuya compatibilidad con la Convención es lo que está en discusión. Aunado al hecho de que la complejidad del análisis de este caso implicaría que la causa de improcedencia este sensiblemente relacionada con el fondo del asunto.
- Construir un relato de cómo esa improcedencia, aplicada mecánicamente, vacía de contenido el compromiso estatal de proveer recursos efectivos frente a violaciones de derechos humanos, incluso cuando provienen de la propia Constitución.
Con estos elementos, el objetivo no es tanto garantizar que el amparo se gane —algo que nadie puede prometer— como impedir que sea rechazado liminarmente como “notoriamente improcedente” y obligar a los tribunales a pronunciarse de fondo sobre la reforma, sus transitorios y sus omisiones procedimentales. Además, los trabajos justificativos se dirigen desde ya a señalar que el amparo seria improcedente, de modo que puede considerarse que habría una aplicación de dichas causas de improcedencia, que permitiría cuestionar, también, la inconvencionalidad de unas y la inconstitucionalidad de otras.
Un segundo frente: el amparo frente al acto concreto de aplicación.
El segundo frente se activará cuando la reforma deje de ser un diseño abstracto y se convierta en un acto de autoridad específico: la notificación a las personas pensionadas de que su pensión será reducida, el ajuste en los recibos de pago o cualquier otra manifestación administrativa que haga efectivo el tope, así como las modificaciones a los contratos y leyes secundarias.
Ese amparo parte de la misma arquitectura argumentativa, pero ahora con una ventaja procesal importante: ya no se trata solo de un control abstracto, sino de un acto concreto que lesiona derechos adquiridos. Ello permite:
- Reforzar la procedencia bajo la vía clásica del amparo: existe un acto de autoridad actual, cierto y de efectos directos sobre la pensión.
- Presentar la reforma, el transitorio y el acto administrativo como un sistema normativo cuya inconvencionalidad se manifiesta precisamente en el recorte patrimonial sufrido por la persona quejosa.
- Volver a plantear la tensión entre la cláusula de improcedencia y el deber de control de convencionalidad, ahora en un contexto donde el argumento “solo se ataca la Constitución” pierde fuerza frente a la realidad de una reducción efectiva de la pensión.
Este segundo amparo debe insistir en que, incluso si se considerara que el nuevo artículo 127, en abstracto, escapa al control directo, el modo en que se está aplicando —a través de actos administrativos que recortan pensiones sin procedimiento y sin justificación suficiente— abre un espacio autónomo de impugnación que no queda cubierto por la prohibición de demandar “reformas o adiciones”.
Un tercer frente: régimen de recursos y amparo vinculado a la ejecución de convenios y laudos laborales.
El tercer frente exige una línea de acción previa en la jurisdicción laboral. Se trata de aprovechar la naturaleza de sentencias ejecutoriadas de los convenios celebrados ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje en los casos relacionados con la Comisión Federal de Electricidad, para obligar a las autoridades a pronunciarse, explícitamente, sobre su ejecución en el nuevo contexto constitucional.
El esquema sería el siguiente:
- Solicitar ante el órgano laboral competente que requiera a las entidades obligadas el cumplimiento íntegro de los convenios/laudos que reconocen las pensiones en sus términos originales.
- Forzar una decisión que, inevitablemente, deberá tomar postura sobre si esos laudos pueden ejecutarse sin ajuste, o si, por el contrario, deben “acomodarse” al nuevo tope derivado del artículo 127 reformado y sus transitorios.
La resolución que se dicte —sea una negativa abierta a ejecutar, o una ejecución condicionada a la reforma— se convierte entonces en acto reclamable en una nueva acción de defensa. En él se despliega un argumento que ya no es solo patrimonial, sino estructural:
- La autoridad laboral está incumpliendo su obligación de ejecutar sentencias firmes, trasladando a las personas trabajadoras el costo de una reforma posterior que pretende relativizar un derecho ya reconocido.
- El Estado, en conjunto, reproduce el patrón que la Corte Interamericana ha considerado incompatible con la Convención: resistencia prolongada a ejecutar íntegramente decisiones judiciales que reconocen pensiones, bajo el pretexto de cambios normativos posteriores o de dificultades presupuestales.
- La combinación de laudo ejecutoriado + reforma constitucional + negativa de ejecución configura una violación simultánea al derecho de propiedad, al derecho a la seguridad social y al derecho a la protección judicial efectiva.
Esta tercera batería de acciones defensivas, tiene, además, la virtud de alinear el caso mexicano con un eje jurisprudencial interamericano robusto: el que vincula pensiones con ejecución de sentencias y prohíbe que el Estado, por la vía de reformas o interpretaciones posteriores, vacíe lo decidido por sus propios tribunales.
Por qué el amparo no puede soslayarse antes de acudir al plano internacional
Frente a este panorama, puede parecer tentador renunciar a la vía interna alegando que, dada la causa de improcedencia, el amparo es inútil y que la única salida realista está en el sistema interamericano o en el sistema universal. Esa tentación, sin embargo, es peligrosa por varias razones.
En primer lugar, porque el diseño de estos tres frentes muestra que la reforma puede ser abordada desde ángulos normativos diversos: el texto constitucional, los transitorios, el procedimiento legislativo, las omisiones exigidas por la OG 19, los actos administrativos de aplicación y las resoluciones laborales de ejecución. No todos estos planos encajan sin matices en la fórmula “reformas o adiciones a la Constitución”; algunos se ubican claramente fuera de su alcance y otros, al menos, abren un espacio razonable de debate sobre el sentido y los límites de la improcedencia.
En segundo lugar, porque el propio estándar internacional exige un esfuerzo serio de agotamiento de recursos internos. No basta con señalar que existe una cláusula de improcedencia para concluir que el sistema carece de remedios; es necesario mostrar que se intentó utilizarlos, que se invocó el control de convencionalidad sobre las normas que obstaculizan el examen de fondo y que, pese a ello, el aparato judicial decidió cerrarse. Es esa experiencia, y no la renuncia anticipada, la que fortalece la posición de quienes eventualmente acudan a instancias internacionales.
En tercer lugar, porque la práctica reciente del control de convencionalidad en México abre una veta adicional: la posibilidad de que los propios jueces de amparo sometan a escrutinio la regla que declara improcedente el juicio contra reformas constitucionales, cuando su aplicación rígida implique negar en la práctica todo recurso frente a violaciones graves de derechos humanos. Ignorar esa posibilidad y acudir directamente a órganos internacionales sin haberla explorado debilitaría el argumento de que “no existían medios internos efectivos”.
En suma, la vía del amparo no es una garantía de éxito, pero sí es un paso ineludible si se quiere construir, más adelante, un caso sólido en el plano internacional. Agotar estos frentes —o, al menos, intentarlos de manera seria y bien argumentada— no solo responde a una exigencia procesal, sino que forma parte de una estrategia más amplia para evidenciar que el problema no es la falta de normas, sino la decisión deliberada del Estado de utilizar su propia Constitución y su propio sistema de control para blindar una medida regresiva en materia de pensiones.
Módulo de defensa internacional: ¿cuál sería en este momento la opción más viable?
Desde la óptica internacional, existen al menos cuatro vías relevantes: (i) una petición ante el Sistema Interamericano acompañada de solicitud de medidas cautelares, (ii) una solicitud aislada de medidas cautelares ante la Comisión Interamericana, (iii) el procedimiento ante el Comité DESC de la ONU y (iv) el procedimiento ante el Comité de Derechos Humanos. Cada una plantea tiempos, exigencias probatorias y riesgos estratégicos distintos, que obligan a un uso cuidadoso, sobre todo si en paralelo se busca construir una base de casos individuales para litigio internacional.
En el Sistema Interamericano, la petición con solicitud de medidas cautelares tiene la ventaja de integrar desde el inicio el relato estructural del problema: la reforma al artículo 127, el tope retroactivo, la afectación a derechos adquiridos en materia de pensiones y la inejecución o ejecución incompleta de convenios y laudos laborales. No obstante, incluso la propia Comisión ha admitido en ciertos precedentes que es posible admitir a trámite una petición aun cuando los recursos internos no se hayan agotado plenamente, siempre que, al momento de decidir sobre el fondo, estos se encuentren ya concluidos. Esta flexibilidad, sin embargo, no debería convertirse en una licencia para saltarse el agotamiento: hacerlo de manera sistemática sería, más que una estrategia, una salida azarosa y poco profesional que debilitaría la solidez del caso y daría al Estado un argumento fácil para cuestionar la admisibilidad.
Por separado, el propio diseño normativo permite una solicitud aislada de medidas cautelares sin necesidad de acompañarla desde el inicio de una petición de fondo. Esta posibilidad se apoya directamente en el artículo 25 del Reglamento de la CIDH, que prevé que la Comisión puede solicitar medidas cautelares “ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso” y que exige acreditar tres elementos acumulativos: gravedad, urgencia y daño irreparable. El propio artículo 25 del Reglamento de la Comisión el que precisa que la gravedad se mide por el serio impacto potencial sobre un derecho, la urgencia por la inminencia del riesgo y el daño irreparable por la naturaleza de los derechos comprometidos, que no admiten reparación adecuada ex post; además, subraya que las medidas solo proceden en favor de personas o grupos determinables y que las solicitudes deben contener datos individualizados, una narración detallada y cronológica de los hechos y una descripción clara de las medidas de protección que se piden.
Leído así, el propio artículo 25 confirma que no basta con alegar en abstracto que “se reducirá la pensión”: la Comisión exigirá, caso por caso, elementos suficientes para entender quién es la persona afectada o el grupo determinable, cuál es su situación concreta (edad, condiciones de salud, ausencia de otras fuentes de ingreso, obligaciones familiares) y cómo la aplicación del nuevo artículo 127 compromete de manera inmediata su vida en condiciones de dignidad, su integridad personal o su acceso a bienes básicos. Esto explica por qué la obtención de medidas cautelares suele ser compleja y lenta: requiere un expediente probatorio trabajado y una narrativa que vaya mucho más allá de enunciados generales sobre regresividad o desigualdad.
Ahora, esta opción tiene dos atractivos claros: puede interponerse antes de agotar todos los recursos internos y permite concentrar el esfuerzo argumentativo en el riesgo inminente e irreparable para personas concretas, sin todavía comprometer una teoría completa del caso en el plano contencioso. Pero sus exigencias son muy altas: la Comisión suele ser estricta en la valoración de estos pedidos, exige elementos de prueba suficientes sobre la situación individualizada de cada persona a favor de la cual se solicite la medida cautelar o del grupo potencialmente afectado —no solo alegatos genéricos— y requiere que se acredite de manera convincente como es que se encuentra comprometido el derecho o derechos alegados, más allá de un discurso en abstracto sobre afectación.
A esto se añade un dato que conviene no maquillar: la obtención de medidas cautelares no es rápida. El análisis de admisibilidad de la medida, la solicitud de información al Estado y la eventual decisión suelen tomar varios meses, incluso en casos bien documentados. Quien diseñe esta vía debe ser muy honesto con las personas afectadas respecto del calendario: una medida cautelar interamericana no es un remedio de emergencia en cuestión de semanas, y menos cuando se pretende cubrir a grupos amplios de pensionistas.
Aun cuando la puerta más inmediata es la solicitud de medidas cautelares ante la Comisión, no debe perderse de vista que el propio Sistema Interamericano ha dictado medidas provisionales en casos de pensiones y seguridad social cuando la situación de personas concretas lo amerita. En el caso Muelle Flores vs. Perú, por ejemplo, la representación de la víctima pidió a la Corte Interamericana que ordenara el restablecimiento inmediato de una pensión mínima y el acceso a servicios de salud, en un contexto de incumplimiento prolongado de una sentencia de amparo que le reconocía el derecho a reincorporarse a un régimen pensionario más favorable. Antes de que la Corte resolviera formalmente la solicitud, el Estado restableció de oficio una pensión provisional, la cobertura de salud y un pago anticipado de devengados, lo que llevó al Tribunal a declarar sin objeto la petición, pero dejó claro el potencial de las medidas provisionales como herramienta para asegurar, mientras se decide el fondo, un nivel de pensión razonable y atención médica para una persona mayor cuya subsistencia se encuentra comprometida.
Este pronunciamiento, que conviene señalar que es el único disponible en su especie en los órganos del sistema, no es trasladable mecánicamente a la situación creada por el nuevo artículo 127. En Muelle Flores, la discusión giraba en torno a la falta total de pago de una pensión ya reconocida judicialmente, y la medida provisional buscaba que se estableciera, mientras tanto, una pensión provisional “asequible” y acceso a salud durante la tramitación del caso. En el escenario mexicano, la reforma no elimina por completo las pensiones, sino que impone una reducción mediante un tope; por ello, la utilidad de esta resolución es principalmente que se refiere a doctrina judicial: muestra que la Corte está dispuesta a usar medidas provisionales para evitar que personas mayores queden sin recursos suficientes para vivir con dignidad mientras se resuelven litigios de fondo sobre pensiones. Pero al mismo tiempo subrayan la necesidad de demostrar, en cada expediente, cómo la disminución concreta de la pensión coloca a la persona en una situación de riesgo grave, urgente e irreparable, y no limitarse a alegar en abstracto una afectación porcentual.
En términos prácticos, conviene ser en cierta medida precavidos, pues hasta ahora no se conocen pronunciamientos específicos de la Comisión Interamericana que otorguen medidas cautelares en un escenario idéntico al que abre el nuevo artículo 127, y la propia práctica muestra que la CIDH suele ser más estricta y formalista que la Corte al momento de conceder este tipo de protección. El caso sub examine corresponde a medidas provisionales dictadas por la Corte, no a cautelares de la Comisión, y su principal valor para el contexto mexicano es ofrecer una guía argumentativa: prueban que el sistema interamericano está dispuesto a utilizar herramientas urgentes para evitar que personas mayores queden sin recursos suficientes para una vida digna cuando una pensión se suspende o cuando se incumplen reparaciones, y permiten sostener, con fundamento, que una reducción drástica del monto puede justificar pedidos similares. Pero al mismo tiempo recuerda que todo gira en torno a la situación concreta de cada pensionista: sin un expediente sólido que muestre cómo la disminución compromete de manera grave, urgente e irreparable la subsistencia, la salud o la integridad de personas individualizadas, ni la Comisión ni la Corte estarán en condiciones de acoger solicitudes de esta naturaleza.
Ahora bien, para “ver el bosque completo y no solo los árboles”, conviene tener presente la propia Resolución 3/18 de la CIDH sobre fortalecimiento del trámite de medidas cautelares17. En ese documento, la Comisión reconoce expresamente que, por su naturaleza, el mecanismo cautelar no ha sido considerado idóneo, en general, para solicitudes que versan estrictamente sobre “pago de compensaciones pecuniarias, que incluyen procesos civiles, mercantiles y pensiones”, ni para reclamos que se limitan a obtener “recursos o apoyos económicos” desligados de un riesgo inmediato para derechos no reparables ex post. A primera vista, este pronunciamiento parece cerrar la puerta a cualquier pretensión cautelar vinculada con pensiones, y sería poco profesional ignorarlo en la planificación estratégica.
Sin embargo, la misma Resolución 3/18 ofrece un espacio argumentativo que puede aprovecharse. La CIDH recuerda que las medidas cautelares se han utilizado precisamente para proteger a personas mayores y a personas a quienes no se le ha proporcionado acceso a un tratamiento adecuado para atender su grave estado de salud, a pesar de requerirlo con urgencia. La clave, entonces, está en no formular la solicitud como un reclamo de “pago de pensiones” o de “compensaciones pecuniarias”, sino como un caso de protección urgente de la vida digna, la salud y la integridad de personas mayores concretas, cuya subsistencia depende de esa pensión y que, sin ella o con una reducción drástica, quedan en una situación de riesgo grave, urgente e irreparable. Desde esta perspectiva, la pensión deja de ser el “objeto” directo de la medida para convertirse en el instrumento fáctico indispensable para evitar un daño irreparable a derechos que sí son, por definición, cautelable. En suma, inclusive de buscar dirigir los esfuerzos al sistema interamericano, la realidad es que se trata de un litigio complejo y que debe ser estratégico.
En el sistema universal, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sería, en abstracto, el órgano natural para revisar la compatibilidad de la reforma al artículo 127 con el PIDESC y la Observación General 19. Sin embargo, México no ha ratificado el Protocolo Facultativo al PIDESC, por lo que hoy no existe un procedimiento de comunicaciones individuales disponible frente a ese Comité. Su papel, en este contexto, queda limitado a funciones generales de supervisión (informes periódicos, observaciones finales, observaciones generales), que pueden servir como insumo argumentativo, pero no como vía directa de protección para las personas pensionistas afectadas.
Por su parte, el Comité de Derechos Humanos podría abordar el caso desde otros ángulos. Este Comité —órgano de supervisión del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos— ofrece una vía adicional a través del Primer Protocolo Facultativo, que México sí ha ratificado. Desde esa plataforma, la reforma al artículo 127 podría cuestionarse de fondo por sus implicaciones en el derecho a la igualdad y no discriminación, en la protección judicial efectiva y en las garantías del debido proceso frente a una medida regresiva que afecta derechos patrimoniales consolidados de personas en situación de vejez. A diferencia del Protocolo Facultativo al PIDESC —que sí prevé expresamente medidas provisionales en su artículo 5—, el Primer Protocolo Facultativo del PIDCP no contiene esa figura en su texto. No obstante, el Comité de Derechos Humanos ha desarrollado su facultad de solicitar medidas provisionales a través de la Regla 92 de su Reglamento de Procedimiento (antes Regla 86), no del texto del Primer Protocolo Facultativo mismo. La historia de ese mecanismo ilustra tanto su existencia como sus límites. Por ejemplo, en el caso Piandiong et al. vs. Filipinas (Comunicación No. 869/1999, CCPR/C/70/D/869/1999), el Comité, actuando a través de su Relator Especial para nuevas comunicaciones, solicitó al Estado filipino —al amparo de la Regla 86— que se abstuviera de ejecutar la pena de muerte mientras tramitaba la comunicación; el Estado ignoró la solicitud y ejecutó a las víctimas, lo que llevó al Comité a concluir que esa conducta constituía una “grave violación” de las obligaciones derivadas del Protocolo Facultativo. Este ejemplo que, si bien no se refiere estrictamente a un caso como el que nos ocupa, sirve para señalar que las medidas provisionales del Comité de Derechos Humanos han sido reservadas, en su práctica consolidada, a situaciones de extrema irreversibilidad. En materia de pensiones, donde la reparación económica o la restitución del monto siguen siendo materialmente posibles una vez obtenido un pronunciamiento favorable de fondo, el umbral de activación de la Regla 92 no se alcanza en condiciones ordinarias, lo que no impide invocarse como argumento procesal con fundamento en el principio de urgencia reforzada si las circunstancias de salud o edad del pensionista así lo exigen. En consecuencia, esta vía debe concebirse exclusivamente como un instrumento de control de fondo: permite cuestionar la incompatibilidad de la reforma al artículo 127 con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos desde los ángulos de igualdad, no discriminación y protección judicial efectiva, pero sin ningún componente cautelar útil para el escenario concreto de las personas pensionistas afectadas.
Un mecanismo adicional, cuya naturaleza es radicalmente distinta a los anteriores pero que no debe descartarse como herramienta complementaria, es el sistema de supervisión de la Organización Internacional del Trabajo. México ratificó el Convenio C102 (Norma Mínima de Seguridad Social, 1952) incluyendo expresamente la Parte V relativa a prestaciones de vejez, siendo incluso el primer país del continente americano en hacerlo, con vinculación formal registrada ante la OIT el 12 de octubre de 196118. Esa ratificación obliga al Estado mexicano a garantizar estándares mínimos en materia pensional y proporciona un parámetro internacional autónomo —distinto al PIDESC y a la CADH— desde el cual puede cuestionarse la compatibilidad de la reforma al artículo 127 con las obligaciones asumidas en materia de seguridad social para la vejez.
Sin embargo, conviene ser muy precisos sobre lo que la OIT puede y no puede ofrecer en este escenario. Su sistema de control es tripartito, periódico y esencialmente no contencioso: no contempla medidas cautelares ni provisionales de ningún tipo, sus resoluciones y observaciones no son jurídicamente vinculantes para el Estado, y los individuos no pueden acceder directamente a sus mecanismos contenciosos. Los canales disponibles son, fundamentalmente, tres: el control regular mediante memorias periódicas examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), que puede emitir observaciones o solicitudes directas al gobierno sobre el cumplimiento del C102; el procedimiento de reclamación del artículo 24 de la Constitución de la OIT, que permite a organizaciones de empleadores o trabajadores —no a individuos— presentar reclamaciones ante el Consejo de Administración; y el procedimiento de queja del artículo 26, reservado a Estados miembro o al propio Consejo de Administración.
En términos estratégicos, el valor de la OIT en este contexto no está en la protección directa de las personas pensionistas afectadas, sino en la presión política y documental que puede generarse a través de sus órganos de supervisión. Una observación crítica de la CEACR sobre la incompatibilidad de la reforma al artículo 127 con el Convenio C102 —en particular con la Parte V sobre prestaciones de vejez— tendría un peso argumentativo considerable. Para ello, la vía más accesible sería que las organizaciones sindicales reconocidas por la Organización activaran el procedimiento de reclamación del artículo 24, canalizando así la impugnación a través de actores colectivos con legitimación ante la OIT.
En este momento, la opción más viable parece ser un uso gradual y complementario de estas vías: primero, consolidar la estrategia de amparos internos; en paralelo, explorar una solicitud de medidas cautelares aislada ante la Comisión Interamericana, cuidadosamente documentada con casos individuales que muestren un riesgo real a la dignidad y a la subsistencia de determinadas personas pensionistas; y, solo cuando ese andamiaje esté en marcha, valorar el momento y la forma de activar los procedimientos de fondo ante el Sistema Interamericano o el Sistema Universal. Ello permite evitar atajos que comprometan la profesionalidad de la defensa y, al mismo tiempo, ir construyendo, sin prematuras revelaciones tácticas, la base de casos que puedan convertirse en clientes y en expedientes sólidos para un litigio internacional bien armado.
IX. Conclusiones
La reforma al artículo 127 no es un mero ajuste administrativo ni una simple traducción constitucional del discurso contra las pensiones “doradas”. Es una medida que, en su diseño y en sus efectos, combina elementos particularmente problemáticos: reduce el nivel de protección de pensiones ya consolidadas, opera de manera retroactiva sobre derechos adquiridos y legítimas expectativas de derecho, desplaza el costo del ajuste hacia un grupo acotado de personas mayores y pretende blindarse alojando el recorte en el propio texto constitucional. Leída a la luz de la OG 19 del Comité DESC y de la jurisprudencia interamericana en Cinco Pensionistas y ANCEJUB-SUNAT, la reforma no supera el test reforzado que se exige a toda medida regresiva en seguridad social: no acredita una crisis económica grave e inminente, no demuestra haber agotado alternativas menos lesivas, no delimita con seriedad un contenido esencial protegido y distribuye de manera selectiva las cargas entre distintos regímenes.
El argumento de que “la Constitución puede todo” se revela insuficiente. El poder de reforma está limitado por los tratados internacionales de derechos humanos, por los propios principios constitucionales y por el deber de respetar derechos patrimoniales ya incorporados al acervo de las personas pensionadas. Utilizar a la Constitución como refugio de reformas que en cualquier otra sede normativa serían abiertamente inconstitucionales e inconvencionales es precisamente lo que la doctrina ha descrito como constitucionalismo abusivo: el uso de las formas constitucionales para erosionar garantías materiales y debilitar los controles. El nuevo artículo 127 se inscribe en ese patrón cuando, en lugar de construir una teoría robusta de igualdad y sostenibilidad del sistema pensional, opta por un tope rígido y retroactivo dirigido a un grupo políticamente vulnerable, mientras preserva otros regímenes previsionales financiados con recursos públicos sin una justificación objetiva y razonable.
Lo que está en juego con el nuevo artículo 127 no es solo el monto de ciertas pensiones de exservidores públicos paraestatales, sino el tipo de conversación constitucional que estamos dispuestos a tolerar en México. Si aceptamos que la “austeridad republicana” o la necesidad de liberar recursos pueden justificar, sin más, recortes retroactivos a pensiones ya adquiridas sin el debido control de una restricción a los derechos, estaremos abriendo una vez más la puerta a que la Constitución se utilice de forma recurrente como instrumento de sacrificio unilateral de derechos sociales en nombre de objetivos coyunturales y más como una herramienta de propaganda que como un espacio de diálogo político en clave democrática. Si, por el contrario, asumimos en serio los límites materiales que el derecho internacional y la propia tradición constitucional mexicana imponen al Poder Reformador, la discusión sobre las pensiones dejará de ser un campo de experimentación y retornará a su lugar debido: el de una política pública diseñada desde la solidaridad, la progresividad, el respeto a los derechos adquiridos y la protección reforzada de quienes, después de una vida de trabajo, ya no tienen margen para recomenzar.
Finalmente, incluso en el escenario más adverso —aquel en que los tribunales validaran la constitucionalidad y convencionalidad del tope—, subsiste un margen interpretativo que no puede ignorarse: el límite del “50% de la remuneración de la persona titular del Ejecutivo Federal” debe entenderse referido a la remuneración total integrada, no al salario tabular nominal. El artículo 127 constitucional ya reconoce que la remuneración comprende “toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación”; leída con esa misma lógica, la base de cálculo del tope debería incluir el conjunto de percepciones que efectivamente recibe la Presidenta de la República, lo que eleva de manera significativa el umbral real a partir del cual opera la limitación y reduce, en consecuencia, el universo de pensiones materialmente afectadas por la reforma.
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Notas
[1] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Sistema Universal ONU, al que me referiré de ahora en adelante e indistintamente como “El Pacto” o “PIDESC”.
[2] Cfr. https://www.eleconomista.com.mx/economia/secretaria-anticorrupcion-corrige-monto-seis-pensiones-doradas-pemex-20260322-805383.html
[3] Cfr. Corte IDH, Caso *Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs. Brasil*, sentencia de 20 de octubre de 2016, Serie C No. 318, párrs. 335-338.
[4] Cfr. Observación General núm. 19 del Comité DESC, “El derecho a la seguridad social”.
[5] Corte IDH. Caso ANCEJUB-SUNAT Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2019. Serie C No. 394, párr. 195.
[6] Corte IDH. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, párrs. 116-121.
[7] Tesis P./J. 123/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, Octubre de 2001, página 16, registro 188508.
[8] Tesis P./J. 87/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, Noviembre de 1997, página 7, registro digital 197363.
[9] Fuerzas Armadas, regímenes basados exclusivamente en ahorro individual o sindical y la pensión no contributiva del artículo 4 constitucional.
[10] Cfr. Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de enero de 2023. Serie C No. 482, párr. 303, inter alia.
[11] Cfr. Corte IDH, Caso Cinco Pensionistas vs. Perú, párrs. 116-121 y Caso ANCEJUB-SUNAT vs. Perú, Serie C No. 394, párrs. 194-196.
[12] La participación de la Ministra puede ser observada en: https://www.youtube.com/watch?v=aK_eUTfYjuk&t=231s
[13] Comité DESC, Observación General núm. 19, párr. 9.
[14] Ídem, párr. 22.
[15] David Landau, Abusive Constitutionalism, 47 U.C. DAVIS L. REV. 189 (2013), disponible en: https://ir.law.fsu.edu/articles/555
[16] Conviene insistir en que los esfuerzos estratégicos desde el litigio para abrir el debate sobre la implementación de la teoría de la sustitución —para sostener la inconstitucionalidad de una reforma constitucional—, deben continuar siendo sometidos a los órganos jurisdiccionales. Bajo las justificaciones de dicha teoría, usada en Alemania, Colombia e India, estas desastrosas reformas generan una perspectiva propicia para un “sincretismo” que permita consolidar una herramienta que tutele la identidad constitucional frente a la perversidad de las mayorías artificiales que se autoimponen como dueños de la Constitución.
[17] Resolución 3/18, párr. 7; disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/2018/RESOLUCION-3-18-ES.pdf]
[18] Para su consulta en: https://www.stps.gob.mx/01_oficina/03_cgai/convenios_ratificados.htm