Franco Lammoglia Ordiales
María Fernanda Hernández Garibay Carillo
Jorge Manuel Rodríguez Moreno
El pasado 9 de octubre de 2025 la presidenta de la República presentó ante la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que busca expedir la Ley General de Aguas y reformar diversos artículos de la Ley de Aguas Nacionales. El objetivo que se desprende de su exposición de motivos es el de mejorar la administración y regular el uso del agua para evitar acaparamiento y lograr una justicia hídrica, desaparecer el régimen de transmisión de derechos de agua entre particulares para terminar con la especulación, incorporar la regulación de las aguas pluviales y su implementación en las entidades federativas e introducir un modelo de participación para la ciudadanía y grupos vulnerables, entre otros temas que no son abordados en el presente análisis.
Aguas pluviales y su regulación
Una regulación novedosa que introduce la iniciativa es la de regular las aguas pluviales. En palabras claras, no son las lluvias sino los escurrimientos que se generan cuando éstas caen sobre el suelo. Estas aguas no están expresamente contempladas en el artículo 27 constitucional, por lo tanto, su regulación no se deriva de ser un bien nacional, sino se infiere es por la aportación o reducción de volúmenes que hacen dichas escorrentías a los cuerpos de agua nacional; es decir, el mantenimiento del caudal de un cuerpo de agua nacional como bien jurídico tutelado.
Cabe preguntarse si, a partir de las facultades conferidas por nuestra Constitución, puede derivarse la competencia para regular las aguas pluviales. El Congreso podría reafirmar dicha facultad en la medida en que se determine que estas aguas no son de jurisdicción federal, pues ese es precisamente el límite establecido por el artículo 73, fracción XVII, de la CPEUM.
La legislación actual ya atiende esta necesidad de cuidar los cuerpos de agua nacional, a través de sus afluentes, aquellos ríos o arroyos que tributan o descargan sobre estos. La ley los regula como aquellas escorrentías que cumplen con una morfología especifica (cuando menos de 2.0 metros de ancho por 0.75 metros de profundidad) y que vierten sus aguas a un cuerpo de aguas nacionales; se les atribuye el carácter nacional, por la influencia que puede tener en la calidad y flujo de estos cuerpos de agua nacionales.
La actual regulación únicamente establece el requerimiento de obtener una autorización para la captación de aguas pluviales no destinadas al uso doméstico (reforma al artículo 82 Bis de la Ley de Aguas Nacionales). Posteriormente, la norma señala como finalidad evitar que dicha captación afecte el aporte natural de las lluvias a los cuerpos de agua nacionales, al impedir que las aguas sean interceptadas antes de llegar a ellos. Sin embargo, esta disposición tampoco es especifica, ya que no todas las aguas pluviales vierten en algún cuerpo de agua nacional; muchas se infiltran o vierten en cuerpos estatales o incluso privados. Además, la captación no es el único factor que puede reducir el flujo: un incremento en la cobertura vegetal, por ejemplo, también tiene un efecto retenedor sobre los volúmenes pluviales.
Si este nuevo instrumento de política no garantiza realmente el fin que persigue, cabe cuestionar su proporcionalidad. El beneficio esperado —el supuesto incremento del flujo hacia los cuerpos de agua nacionales—, no tendrá una relación causal y la carga excesiva que impone sobre la población, al exigir autorizaciones generalizadas para realizar la captura, producirá más daño que el que se busca prevenir.
El requerir una autorización (y eventualmente un pago de derechos) por captar agua que aún no se incorpora al dominio público federal, constituye una extralimitación regulatoria que genera cargas indebidas para los particulares, los fines que persigue de proteger bienes nacionales y proteger el medio ambiental, ya son abordados por la legislación actual vía la protección de afluentes y las Manifestaciones de Impacto Ambiental para proyectos hídricos en los distintos órdenes de gobierno.
Ahora bien, como veremos más adelante, el fondo de aguas recuperadas que se pretende establecer, dificultará aún más la medición del éxito de la nueva política de las aguas pluviales para aumentar los volúmenes disponibles. El fondo dilapidaría el modelo de medición de disponibilidad media, ya que ordena no contabilizar volúmenes efectivamente recuperados en favor de la cuenca.
Las aguas pluviales pueden implicar un activo, pero su regulación se debe basar en una obligación para los gobiernos de captar, conducir, valorar y usar o infiltrar con calidad para las lluvias en espacios públicos urbanos, y para los particulares, siempre que quieran captarlas deberían obligarse a lo mismo. Esto para proteger la salud humana, de consumirse, y a los ecosistemas, suelos y acuíferos si se infiltra.
No obstante, la reforma decide no solo regular la captura, sino imponer obligaciones ocultas como una supuesta “promoción” a cargo de las entidades federativas, quienes deberán regular la instalación de sistemas de captación pluvial con fines domésticos o urbanos. La disposición implica una obligación implícita al particular, al establecer como principio de proporcionalidad que el valor catastral del inmueble constituya el monto máximo de inversión exigible. En otras palabras, la inversión no será determinada libremente por el particular, sino impuesta por la autoridad, con un límite fijado en función del valor del inmueble. La redacción de los artículos deja mucho que desear si esta no es la intención del legislador, ya que pareciera que lo es traspasar la carga del servicio público de agua potable, responsabilidad de los municipios y la Ciudad de México, a los particulares y desarrolladores habitacionales, conforme a la obligación de satisfacer la demanda de agua de los proyectos que realicen. Por lo tanto, el uso del término “promover” utilizado en la nueva Ley, es engañoso si se acompaña de imposiciones económicas para garantizar un derecho que corresponde garantizar al Estado.
Además, es importante mencionar que la medida es inoperante en un país con nuestra diversidad climática. En zonas con escasa precipitación, nunca se lograría satisfacer la demanda de agua; por ejemplo, en un terreno de 200 m2, en una zona con captación de 50mm al año, como zonas en el norte de Sonora, anualmente se pueden obtener 10,000 litros por captación, cuando según datos de la CONAGUA por persona se requieren 66,430 litros al año. Imponer esta carga a particulares puede terminar no solo negando el acceso al agua en aquellos lugares que el Estado abandona su obligación de servicio público, sino que limita el derecho de una vivienda digna y decorosa, al privarla de acceso a servicios públicos de calidad y obligando a los particulares a la escasez impuesta.
Estas disposiciones deberían atender a los problemas estructurales, como: (i) exigir la captación, conducción, tratamiento valorización y uso, o infiltración de calidad por las autoridades de las lluvias en espacios públicos; (ii) financiar o invertir en la separación de la red de drenaje en redes dedicadas de aguas negras, grises y sobre todo de pluviales, para mantener su valor y calidad; (iii) regular criterios de captación, conducción, tratamiento valorización y uso, o infiltración para los sistemas privados.
No toda transmisión implica especulación, de la continuidad de la industria
Por otro lado, la iniciativa de reforma busca “desaparecer” la cesión gratuita de títulos de concesión entre privados, la cual se prestaban a simulaciones, siendo que en su mayoría los títulos se cedían gratuitamente ante la autoridad, pero a sus espaldas se vendían volúmenes con acuerdos paralelos, creando un mercado negro que la reforma pretende extinguir. Esta situación sí permitía la especulación al darse sin mayores reglas que las que vendedor y comprador establezcan, y con ello incentivaba el acaparamiento. Si bien, el diagnóstico de la problemática es acertado, la solución propuesta podría no resultar tan eficaz como se anticipa.
Por ejemplo, existen casos donde la transmisión o cesión del título de concesión es indispensable y no puede ser considerada ni acaparamiento ni especulación, como es el caso de las fusiones y escisiones de empresas, la venta de un negocio o inmueble, o el cambio de titular cuando no cambia ninguna de las características de la concesión, donde es necesario, inclusive un derecho adquirido, garantizar la continuidad de los volúmenes para ejercer sus derechos al trabajo, negocio y vivienda.
Las prohibiciones absolutas pueden ser contrarias al principio de proporcionalidad al establecer una restricción a los derechos sin demostrar un beneficio correlativo a la colectividad; en el caso que nos ocupa, el acaparamiento y la especulación de un bien tan trascendental como el agua es un objetivo válido de la política, pero no en todos los casos se busca un lucro de las aguas concesionarias. La medida limitará los derechos corporativos y comerciales de muchas empresas y negocios, quitándoles el valor que les da la garantía operativa de una concesión que pueda ser transferida con sus negocios.
Las empresas que hoy sustentan su producción en una concesión perderían toda la posibilidad de incluir dichos volúmenes y el titulo que los ampara como un derecho adquirido transferible, limitando la continuidad de sus proyectos, planes e inversiones, ya que impediría que un insumo como es el agua no pueda ser considerada en los cambios de propiedad o control corporativo. Una alternativa para atender a los fines y objetivos de la reforma, sería la de permitir aquellos cambios de titular de concesión siempre que no se modifique el uso, el cuerpo de agua, los volúmenes, ni el punto de extracción para que dicha cesión/transmisión sea procedente, lo que garantizaría la no especulación y permitiría las operaciones normales de las empresas.
Un fondo no regulado puede terminar generando una problemática más grave
La problemática se agrava con el nuevo modelo de banco o fondo de agua que propone la ley. El principal conflicto radica en que los volúmenes de agua que la cuenca recupere no serían contabilizados dentro de su disponibilidad media anual, entendida ésta como el volumen promedio anual de escurrimiento o infiltración de una cuenca, menos el volumen ya comprometido. Es decir, aunque físicamente el agua se recupere y deje de ser explotada, no se reconocería como parte de la disponibilidad del sistema hídrico. Esta omisión podría generar consecuencias graves en la formulación de políticas públicas, ya que la Disponibilidad Media Anual (DMA) es un criterio técnico esencial para la planeación y asignación del recurso.
Por ejemplo, de acuerdo a la ley actual, que no se propone reformar, la disponibilidad debe ser considerada para el otorgamiento de nuevas concesiones, para la suspensión o reducción de las mismas cuando exista riesgo de disponibilidad de agua para consumo humano y para el establecimiento de vedas, por lo que si se basan dichas decisiones en una disponibilidad artificial que no refleja los volúmenes no comprometidos en la cuenca, se podrían cometer injusticias e inclusive, reducir o cancelar derechos por un estrés hídrico que solo estaría en los números.
Otra función que podría verse comprometida es la de la planeación y programación hídricas, las cuales no solo deben definir la disponibilidad, sino basarse en ésta para la toma de decisiones de política, la medición de su eficacia y el cumplimiento de su objeto, al ser uno de los establecidos por la ley de conformidad con el artículo 13 Bis 3 fracción XVI.
Ahora bien, la propuesta del fondo solo se limita a su creación, dejando en el ámbito reglamentario su operación y funcionamiento. Es importante que el legislativo establezca las reglas de operación de este fondo, dejando claro el cómo se asignaran los volúmenes y bajo qué criterios. Actualmente la concesión o asignación de volúmenes sigue el mismo principio que los bienes nacionales, primero en tiempo primero en derecho. Cambiar este principio hoy establecido en ley por uno cuyo contenido será definido por el ejecutivo en el reglamento, pospone para un momento futuro la posibilidad de analizar la proporcionalidad del nuevo sistema de concesiones y asignaciones. Además, al no contar con una serie de principios rectores de la decisión de política, la asignación de las aguas puede quedar al arbitrio de la autoridad, y que éstas se designen por criterios como mayor número de votantes, la competitividad del partido en el poder, niveles de aceptación o cualquier otro criterio distinto a los perseguidos por la ley.
Aunado a esto, la reforma tampoco deja claras las reglas que deberá seguir el procedimiento de reasignación, o los elementos que deberá tomar en cuenta CONAGUA a la hora de emitir su resolución al respecto, dejando todas esas cuestiones a lo que prevea el reglamento de la ley o al arbitrio de la autoridad. Aunque restará ver la implementación que se le dé al fondo, o si sufre cambios en el proceso legislativo, lo que podría de facto suprimir el mercado negro del agua. No obstante, una alternativa sin criterios objetivos de operación o, al menos, sin la permanencia legislativa, al dejarlos a la regulación que emita la misma autoridad, quedará al arbitrio de la autoridad en el poder y su voluntad de detener la especulación y el acaparamiento de volúmenes.
Participación y acceso a la información en la gestión del agua
Otro aspecto a considerar de la iniciativa de Ley General de Aguas es el relativo a la consulta y el acceso a la información ambiental. Pese a que el texto busca actualizar el marco jurídico en materia hídrica, su diseño institucional no logra aún alinearse plenamente con los estándares internacionales que México ha reconocido mediante el Acuerdo de Escazú, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ni con las obligaciones constitucionales en materia de participación ciudadana, transparencia y consulta.
La iniciativa incorpora de manera general la “participación social y ciudadana” dentro de la gestión del agua, pero lo hace más como un principio enunciativo que como un derecho con mecanismos efectivos de ejercicio. El artículo 38, por ejemplo, se limita a promover mecanismos de participación inclusiva y transparente, mencionando la incorporación de sectores vulnerables en la planeación y evaluación de la política hídrica. Sin embargo, bajo la óptica del Acuerdo de Escazú, esta previsión resulta insuficiente, pues no establece etapas, procedimientos ni obligaciones vinculantes que garanticen una participación efectiva desde los primeros momentos de la toma de decisiones.
En el mismo sentido, el artículo 39 aborda el acceso a la información ambiental bajo condiciones equitativas, pero sin precisar los medios, plazos o medidas diferenciadas para garantizarlo. Los artículos 5 y 6 del Acuerdo de Escazú establecen que los Estados deben adoptar sistemas de información actualizados, accesibles y bajo el principio de máxima publicidad. El amparo en revisión 544/2022, resuelto por la Primera Sala de la SCJN, reafirma que el Estado tiene la obligación de generar y difundir información ambiental pública y accesible, obligación que no se cumple si la ley no define los procedimientos claros para solicitarla, ni contempla la asistencia técnica para los sectores que enfrentan barreras estructurales en el acceso.
Por su parte, el artículo 37 de la iniciativa alude a la difusión, educación y colaboración con instituciones académicas, pero su redacción carece de la fuerza que el artículo 10 del Acuerdo de Escazú exige: fortalecer capacidades y promover la formación de actores sociales y comunitarios como condición para ejercer los derechos de acceso, participación y justicia ambiental. Sin programas de capacitación, recursos asignados o medidas de inclusión, la participación queda reducida a un ejercicio informativo que difícilmente se traducirá en incidencia real.
En materia de consulta indígena, el contraste con el propio marco constitucional es claro. El artículo 2° de la Constitución y la tesis 34/2025 de la Suprema Corte, han reconocido que la consulta debe ser informada, culturalmente adecuada y de buena fe, especialmente cuando las decisiones puedan afectar a pueblos y comunidades indígenas o a grupos históricamente vulnerables. La iniciativa, al carecer de un procedimiento específico, deja en incertidumbre la forma en que este derecho se ejercerá en los asuntos hídricos, reduciendo el principio de participación a un acto meramente consultivo sin efectos vinculantes. Ahora bien, cómo lo ha dicho la Suprema Corte, no es necesario que se regule en la ley el procedimiento, pero sí se debe reconocer al menos en qué casos se debe detonar para los específicos que regula la ley.
En suma, la iniciativa no incorpora mecanismos específicos de consulta en materia hídrica, ni remite expresamente a los existentes en otras leyes ambientales. Esta omisión genera una brecha jurídica que podría obstaculizar el cumplimiento de los compromisos internacionales de México y los derechos constitucionales de participación. Resulta indispensable que la ley defina con claridad la vía procedimental para la consulta en temas hídricos: ya sea mediante un procedimiento propio, con etapas, plazos y medidas diferenciadas para grupos vulnerables, o bien, remitiendo expresamente a los mecanismos previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, particularmente aquellos asociados a la Manifestación de Impacto Ambiental.
Un ajuste de esta naturaleza permitiría homologar criterios, evitar duplicidades y fortalecer el diseño institucional del sector hídrico. Más aún, representaría un paso sustantivo hacia el cumplimiento efectivo del Acuerdo de Escazú y la consolidación de una participación ciudadana informada, transparente y verdaderamente influyente en la gestión y aprovechamiento del agua en México.