Reformas constitucionales al gusto | Paréntesis Legal

Reformas constitucionales al gusto

Reformas constitucionales al gusto: Entre los órganos autónomos, la justicia constitucional y el constitucionalismo abusivo

Mtro. Miguel Ángel Córdova Álvarez

La discusión en torno a reformar la constitución para extinguir órganos constitucionales autónomos (OCAS), o subsumirlos en órganos ya existentes, nos lleva a reflexionar sobre 1) la función o la utilidad de las autonomías constitucionales; 2) la posibilidad de extinguir esas autonomías mediante una reforma constitucional; y 3) la competencia de la SCJN para –eventualmente– declarar la inconstitucionalidad de esas reformas.

Estos planteamientos pueden responderse desde distintas ópticas. Aquí sólo me ocuparé de su relación con el derecho vigente, sin calificarlas como buenas o malas.

Por otro lado, vale la pena hacer un análisis político-jurídico sobre 1) una reforma constitucional que –al amparo de la mayoría legislativa– transforma estructuras constitucionales; y 2) la concentración de poder a costa del debilitamiento de los contrapesos.

¿Cuál es la función o utilidad de la autonomía constitucional?

La autonomía constitucional consiste en que una institución funcione de manera independiente de los tres poderes tradicionales del Estado. No están subordinados al poder ejecutivo, poder legislativo o al poder judicial;[1] de modo que ni el presidente, ni el congreso, ni la judicatura pueden dar instrucciones a los OCAS.

Esa separación no siempre obedece a las mismas razones; por eso hay autonomías en sentido estricto, autonomías controladoras, autonomías reguladoras, y autonomías evaluadoras.[2] Cada una tiene su propia justificación; pero en este artículo voy a centrarme en las autonomías de control.

Sánchez de Tagle considera que –del universo de OCAS existentes en México– el INE, la CNDH, el INEGI, y el INAI califican como autonomías de control.[3]

Las autonomías de control funcionan como instituciones de garantía. Es decir, como órganos del Estado dotados de competencia para garantizar ciertos derechos constitucionalmente establecidos; constatar actos de los otros órganos estatales que violen esos derechos; y determinar las consecuencias jurídicas a esas violaciones.[4]

La existencia de las autonomías de control forma parte de un proceso de desconcentración de poder.[5] Varios de estos OCAS iniciaron como dependencias del ejecutivo y la necesidad de que funcionen como contrapeso a éste, y a los otros poderes del Estado, fue lo que los colocó en una esfera orgánica separada.[6] Autónoma pues.

De tal suerte, la autonomía de control tiene dos funciones: 1) garantizar que el OCA pueda actuar de manera independiente, sin interferencia de los otros órganos del Estado; y 2) dotarlo de una estructura orgánica propia para poder exigir a los tres poderes, y a otros OCAS, que rindan cuentas, en una relación de coordinación y no de subordinación.

¿Es posible extinguir la autonomía de un OCA mediante una reforma constitucional?

No cualquier reforma constitucional a una autonomía de control la vuelve inoperante. Una reforma puede fortalecer o debilitar las autonomías constitucionales; pero, en principio, no existen razones jurídicas para afirmar que cualquiera de las dos está prohibida.

Esto obedece a la ausencia de límites materiales explícitos al poder reformador de la constitución –cláusulas pétreas–; es decir, de normas constitucionales que la propia constitución disponga que no pueden ser objeto de reforma.[7]

La doctrina ha identificado como cláusulas pétreas implícitas aquellas normas que reconocen los principios supremos del ordenamiento jurídico,[8] la democracia, y los derechos humanos.[9] Para que el legislador no modifique o derogue una cláusula pétrea implícita es necesario que exista una norma que prohíba esos cambios a la constitución.[10]

Paralelamente, la jurisprudencia constitucional mexicana no ha sostenido la existencia de cláusulas pétreas –implícitas o explícitas–.

La ausencia de límites materiales a las reformas constitucionales tiene una profunda implicación democrática: lo que importa no es qué se decida en la reforma, sino que se decide en el proceso de reforma.[11] Aquí la relación entre legitimidad, democracia y mayorías basta para cristalizar la reforma en norma constitucional.

Por lo tanto, en ausencia de una norma que lo prohíba, el poder reformador de la constitución sí puede cambiar las características de las autonomías de control; para bien y para mal. Llevado al extremo, esto significa que existe la posibilidad de fortalecerlas hasta el grado de volverla un cuarto poder; o puede debilitarlas hasta volverlas una simple dependencia del poder ejecutivo, del poder legislativo, o de otro OCA.

Si bien esto implicaría hacer cambios significativos a la estructura de la CPEUM, no existen normas que prohíban esos cambios. Por lo tanto, son jurídicamente posibles.

¿Podría la SCJN declarar la inconstitucionalidad de una reforma de estas características?

La SCJN no tiene competencia explícita para controlar la constitucionalidad de una reforma constitucional. Aquí cabe cuestionar si el objeto de control de la SCJN sería la norma constitucional reformada, o el decreto que reforma a la constitución.

En el primer caso, la SCJN controlaría la constitucionalidad de una norma constitucional. Eso –además de trabalenguas– es un absurdo, porque un poder constituido no podría controlar la validez de la norma que lo constituye.

En el segundo, la SCJN controlaría la constitucionalidad de una norma general emanada de un procedimiento constitucionalmente regulado; esto sí podría ser objeto de control en una controversia o en una acción de inconstitucionalidad. De tal suerte, si el decreto que reforma no cumple el procedimiento legislativo, entonces no llega a incorporarse a la constitución y por lo tanto no puede gozar de supremacía constitucional.[12]

En cualquier caso, ninguno de los instrumentos de justicia constitucional permite explícitamente que la SCJN se pronuncie sobre la validez de una reforma constitucional.

Esto no ha sido impedimento para que, en controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, y juicios de amparo que cuestionan la forma y el fondo de reformas a la constitución, la SCJN haya concluido que

  • El artículo 135 de la CPEUM –que regula el procedimiento de reforma constitucional– constituye un límite formal a la actividad del poder reformador;[13]
  • La reforma constitucional no puede controlarse por vía de acción de inconstitucionalidad o de controversia constitucional;[14]
  • Que la SCJN carece de atribuciones para controlar la constitucionalidad del procedimiento de reforma a la constitución;[15]
  • Que el poder constituyente y el poder reformador son dos cosas distintas y, por lo tanto, la SCJN podría controlar los actos del último.[16]

Estos precedentes no apuntan en una dirección clara. Incluso cuando la SCJN acepta que el procedimiento de reforma previsto por artículo 135 de la CPEUM es un límite formal o procedimental, no ha ejercido ninguna forma de control sobre las reformas constitucionales.

Esto genera la impresión de que –de hecho– el poder reformador puede cambiar la constitución al gusto. Sólo tiene que reunir los votos necesarios en el Congreso de la Unión y en las legislaturas locales. Parece un callejón sin salida.

Reformas constitucionales y constitucionalismo abusivo.

En vista de que la CPEUM no establece límites al contenido de las reformas a la constitución, y que la SCJN no tiene facultades para controlar su constitucionalidad, pareciera que el debilitamiento de las autonomías de control –en cualquiera de sus formas– es una posibilidad constitucional bastante real.

David Landau define al constitucionalismo abusivo como el uso de las herramientas de cambio constitucional para erosionar la calidad de la vida democrática de un Estado, pero sin caer en el autoritarismo.[17] La calidad de la vida democrática de un Estado puede medirse de muchas maneras, pero uno de sus indicadores más eficaces es el nivel de protección que otorga a los derechos humanos.

De tal suerte, debilitar una autonomía de control a través de una reforma constitucional, y –consecuentemente– disminuir el nivel de protección de los derechos que esas autonomías deben garantizar, podría calificar como un caso de constitucionalismo abusivo. En otras palabras, el debilitamiento de las autonomías de control podría resultar en un alejamiento de la democracia y en un acercamiento al autoritarismo.

Debilitamiento de la autonomía y concentración de poder.

Un OCA débil difícilmente puede desarrollar sus funciones de garantía. Esto obedece a que la debilidad 1) lo coloca en riesgo de sufrir interferencias directas, o indirectas, de los otros órganos del Estado –generalmente de los que está llamado a controlar–;[18] o 2) lo sitúa en una situación de subordinación –formal o material– frente a los órganos que debería controlar.[19]

El primer supuesto genera incentivos para el ejercicio parcial, restringido, o hasta faccioso de las funciones de control y de garantía.[20] Esto es especialmente notorio si el ejercicio puede acarrearles consecuencias políticas o presupuestales. Y si estas presiones surten efecto, entonces la garantía de ciertos derechos constitucionalmente establecidos estaría en riesgo.

En el segundo supuesto, el ejercicio de las funciones de control, dependen de la aprobación de uno los órganos del Estado que el OCA está llamado a controlar.

De tal suerte, el ejercicio de una función que –en principio– corre a cargo de un órgano ajeno a los tres poderes tradicionales, comienza a depender de la aprobación –formal o informal– de éstos. Y en eso radica, justamente, la concentración de poder.

Reflexiones para concluir.

Las funciones y desarrollos de los OCAS pueden ser perfectibles, pero esto no justifica su desaparición o subordinación mediante una reforma a la CPEUM. Sin embargo, la autonomía tampoco debe convertirse en un fetiche.

La autonomía constitucional –al igual que la independencia judicial– es valiosa en la medida que es útil para garantizar los derechos de las personas. Por lo tanto, se trata de un valor constitucional instrumental.[21] Y en la medida en que las autonomías de control sí son útiles, deben ser defendidas con firmeza frente a reformas que pretendan debilitarlas o desaparecerlas.

Esa defensa debe ocurrir en el plano deliberativo y no en el plano judicial, por dos razones.

En primera, no parece que la SCJN vaya a cambiar su criterio, y comience a controlar –en forma o en fondo– la validez de las reformas constitucionales. Por lo tanto, pinta complicado ganar en los tribunales lo que se perdió en el parlamento.

En segunda, defender con éxito las autonomías constitucionales en el Congreso les daría más legitimidad. Así, no habrá necesidad de revertir en los tribunales las derrotas parlamentarias.

  1. Bonifaz Alfonzo, Leticia. La división de poderes en México. Entre la política y el derecho, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, 2017, p. 178. ↑
  2. Sánchez de Tagle, Gonzalo. El estado regulador en México, Ciudad de México, Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 2018, p. 64 y ss. ↑
  3. Idem. ↑
  4. Cfr. Ferrajoli, Luigi. Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia: 1. Teoría del Derecho, trad. de Perfecto Andrés Ibañez y otros, Madrid, Trotta, 2011, p. 828. ↑
  5. Cfr. Hirschl, Ran. Towards Juristocracy. The origins and consequences of the new constitutionalism, Cambridge, Harvard University Press, 2004, p. 65 y ss. ↑
  6. Salazar Ugarte, Pedro. El Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana. Del metaconstitucionalismo a la constelación de autonomías, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, 2017, p. 104 y ss. ↑
  7. Roznai, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits of Amendment Power, Nueva York, Oxford University Press, 2017, p. 15 y ss; Requejo Pagés, Juan Luis. Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, p. 112. ↑
  8. Cfr. Zagrebelsky, Gustavo. “La constitución y sus normas” en Carbonell, Miguel (comp). Teoría de la Constitución. Ensayos Escogidos, Ciudad de México, Porrúa-UNAM, 2012, p. 63. ↑
  9. Guastini, Riccardo. Estudios de teoría constitucional, 4º edición, México, Fontamara, 2013, p. 193 y ss. ↑
  10. Ibidem, p. 51. ↑
  11. Cfr. Albert, Richard. “Americas’s Amoral Constitution”, 70 American University Law Review, Número 773, 2021, p. 827. ↑
  12. Voto particular que formula el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea en el Recurso de reclamación 9/2016-AI derivado de la Acción de inconstitucionalidad, promovido por el Partido Movimiento Regeneración Nacional. ↑
  13. SCJN. Amparo en revisión 1334/1998, Sentencia del Pleno del 9 de septiembre de 1999, M.P. Mariano Azuela Güitrón. ↑
  14. SCJN. Controversia constitucional 82/2001, Sentencia del Pleno del 6 de septiembre de 2002, M.P. Olga Sánchez Cordero de García Villegas. ↑
  15. SCJN. Recurso de reclamación 361/2004 derivado de la controversia constitucional 104/2004, Sentencia de la Primera Sala del 2 de marzo de 2005, M.P. Sergio Valls Hernández. ↑
  16. SCJN. Amparo en revisión 186/2008, Sentencia del Pleno del 29 de septiembre de 2008, M.P. José Ramón Cossío Díaz. ↑
  17. Landau, David. “Abusive Constitutionalism”, UC Davis Law Review, Número 189, 2013, p. 195. ↑
  18. Cfr. CIDH, Garantías para la Independencia de los Operadores de Justicia: Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 445, 2013, párr. 29-41. ↑
  19. Cfr. Brewer-Carías, Allan R. Dismantling Democracy in Venezuela, Nueva York, Cambridge University Press, 2010, p. 226 y ss; y ss. ↑
  20. Cfr. Sadurski, Wojciech. Poland’s Constittutional Breakdown, Nueva York, Oxford University Press, 2019, p. 58 y ss; y ss. ↑
  21. Ibidem, p. 87. ↑