Carlos Alberto Sánchez García
Hace algunos años Rodríguez de Santiago escribía un libro sobre metodología del derecho administrativo en el cual, al referirse al procedimiento administrativo, decía: que se trataba de la sucesión de actuaciones dirigidas a la obtención y elaboración de información para la adopción de buenas decisiones administrativas. No solo eso, el procedimiento es el marco institucional para la fijación del relato fáctico relevante y que permite a la administración allegarse del máximo de información posible, disponible e incluso contrastar esa información. En lo general, se puede destacar que el procedimiento permite todo lo anterior y, en varias ocasiones, además sirve de garantía misma para que el particular provea los insumos de información necesaria para la defensa de sus derechos[1].
El caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado es un claro ejemplo de lo anterior. A través del procedimiento la persona que resintió el daño (o lo que cree que es un daño) puede aportar las pruebas que lo acrediten, las modalidades de este y la temporalidad en que ha ocurrido.
En el actual sistema de responsabilidad del Estado en México regula las distintas tipologías del daño (patrimoniales, personales y morales) en forma diferenciada respecto al periodo de prescripción para reclamarse. Un plazo de prescripción de un año para los daños patrimoniales; y uno de dos años cuando se trate de daños personales o morales. A su vez, se ha distinguido que hay daños que pueden afectar en forma continua; casos en los que la prescripción comenzará a contar a partir del cese del daño.
Ese mismo sistema permite que las autoridades, en casos muy concretos, desechen de plano las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. Lo que implica que el procedimiento administrativo en esos casos ni siquiera da inicio y termina cuando la reclamación es desechada de plano. Aunque ese proceder por parte de la autoridad es admisible no quiere decir que lo sea para cualquier situación; algunas de esas reclamaciones necesitan, en forma irremediable, del procedimiento para poder acreditar una cierta tipología del daño que dé lugar a la prescripción de dos años o, en su caso, probar que el daño ha sido continuo.
Sobre los daños, baste recordar que es dentro del procedimiento que los reclamantes deben probar el daño que exigen remediar. Esto es, dentro del procedimiento administrativo es que la autoridad, conforme a las pruebas que se aporten, puede definir y decidir si se actualiza algún supuesto de prescripción distinto al general de un año o si el daño ha tenido efecto continuo. Evidentemente, definir esto en la primera vista que efectúa la autoridad sobre la reclamación no es posible; es necesario que se permita al reclamante acreditar, durante el procedimiento, las particularidades de ciertos daños a la luz de las pruebas.
En par de precedentes la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha construido una sólida y pertinente línea jurisprudencial al respecto. A partir de dos interesantes casos veremos cómo es que la Corte entiende esa relación del procedimiento, la información (pruebas) y las bases para construir una buena decisión.
El primero de ellos es el que fuera resuelto en la sentencia con la que se falló el amparo en revisión 764/2018. Este fue un caso en que un reclamante había acudido a la entonces Procuraduría General de la República (hoy FGR) para solicitar la indemnización derivado una orden y ejecución de la detención con fines de extradición y las consecuencias derivadas de ella. Si bien el caso tiene importantes matices (invito al lector a que consulte la sentencia) me centraré en la interpretación que del artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado hizo la Corte.
La Segunda Sala sostuvo una relación indisoluble entre el procedimiento administrativo y la posibilidad de acreditar los daños personales o morales; esto es, que el sustanciar el procedimiento es indispensable para que esos daños puedan ser estimados y, por consecuencia, definir su existencia y la prescripción que les es aplicable. En lo general, que cuando se esté en presencia de esa clase de daños no es admisible desechar de plano las reclamaciones. En palabras de la Corte:
«Como se desprende de la literalidad de ese enunciado jurídico, para actualizar el plazo excepcional de dos años a que se ha hecho referencia, el legislador optó por utilizar el vocablo “existan”. Es decir, a diferencia de lo empleado en tratándose de actividades administrativas irregulares que solamente generen una “lesión patrimonial” o pecuniaria, en tratándose de daños físicos o morales, el legislador estableció un requerimiento de “existencia”, lo cual denota la necesidad de acreditación de tales lesiones en la persona para acceder al plazo de dos años para el reclamo de la indemnización respectiva.
Lo anterior resulta de suma relevancia, pues la exigencia normativa en comento tiene, al menos, dos consecuencias procesales: (I) la “existencia” del daño físico o moral, por regla general, requiere de la aportación de elementos probatorios que demuestren la lesión física o inmaterial aducida por el reclamante;
(II) consecuentemente, la determinación de si la persona se encuentra en el supuesto de prescripción especial en análisis, por regla general, no puede ser determinada apriorísticamente por la autoridad administrativa al momento de admitir la reclamación, sino que precisa que se desahogue el procedimiento respectivo a fin de que la persona pueda acreditar, mediante los medios de prueba que estime necesarios, si efectivamente, “existe” el daño físico o moral del reclamante.»[2]
Las negritas, subrayado e itálicas corresponden al original.
Con ello, podríamos decir que la Corte acoge la idea, a la que he referido antes, de que el procedimiento administrativo es la forma en la que la autoridad puede allegarse de la información necesaria para adoptar buenas decisiones. La decisión sobre si existen o no los daños morales o personales no es algo que aparezca apenas la autoridad conozca de la reclamación; bien apunta la Segunda Sala que ello siempre será materia del fondo del asunto y de las pruebas que se hayan aportado. De la misma forma, solo a través del procedimiento podría decidirse si es que se está en presencia del plazo de prescripción de dos años o no; lo mismo ocurre, sobre si esos daños son continuos o no lo son. La mejor decisión, en este caso, solo puede ser construida a través del desahogo del procedimiento.
No ha sido ese el único caso en que la Segunda Sala ha tenido la oportunidad de generar una línea jurisprudencial al respecto. En otro asunto, uno bastante interesante por lo atípico de su vía y de lo que era reclamado, la Corte pudo completar las ideas que había ya trazado en el precedente antes apuntado.
Este segundo caso se dio al resolver la controversia prevista en la fracción XX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial De La Federación número 1/2019. (juicio contencioso administrativo). Ya desde la denominación de este precedente podrá notar, amable lector, que no se trata de un caso común. Este fallo tiene como antecedente la reclamación que un magistrado formulara al Consejo de la Judicatura Federal por los daños[3] que le habían ocasionado la difusión de un comunicado de ese Consejo, en el que se divulgaron los detalles esenciales de su suspensión y del procedimiento disciplinario que le fuera iniciado. El Consejo decidió desechar su reclamación y de ahí inicio la atípica vía que concluyó con la sentencia de la que doy nota. De nueva cuenta, a pesar de lo interesante del caso, me centraré en la relación del procedimiento para definir los plazos de prescripción a partir de los daños causados.
La reclamación que dio origen a este caso se basaba en un daño moral que el comunicado le causaba al reclamante. Otra vez, la cuestión emergía sobre ¿si la prescripción especial de dos años se podía o no advertir en forma inicial y sin sustanciar el procedimiento? La respuesta de nueva cuenta fue que solo a través de la secuencia del procedimiento es que se podía decidir sobre esa cuestión.
La Segunda Sala advirtió que acompañaba la razón al reclamante al sostener que desechar de plano su reclamación no era correcto y que, en este caso, solo a través del desahogo del procedimiento y de las pruebas podía sostenerse una decisión que involucraba estimar si existía un daño o no. La consecuencia de esto fue estimar ilegal del desechamiento que el Consejo había ya pronunciado. En este fallo la Corte agregó una nota a la propia línea jurisprudencial que vale la pena destacar: las presunciones sobre la existencia del daño moral no sirven para lo opuesto: la inexistencia. El siguiente párrafo se extrae de esa sentencia:
«En suma, lo único que puede acreditarse mediante inferencias lógicas, sin mayor necesidad de probanzas, es la “existencia” del daño moral y no así su “inexistencia”, por lo cual, fuera de tal caso excepcional de graves afectaciones generadas por la actividad administrativa que se reprocha como irregular, es forzoso que “se desahogue el procedimiento respectivo a fin de que la persona pueda acreditar, mediante los medios de prueba que estime necesarios, si efectivamente, ‘existe’ el daño […] moral”.»[4]
Las negritas corresponden al original.
Ese precedente muestra que, en no pocas ocasiones, la autoridad no puede construir una base sólida para su decisión sin la serie de actuaciones que componen al procedimiento administrativo. En los casos en que los reclamantes manifiesten que se les ha causado un daño moral o personal será indispensable que se abra el procedimiento para poder probar aquellos y el plazo de prescripción que les aplique. La decisión no puede, ni debe ser, anticipada con la mera vista de la reclamación pues el procedimiento administrativo es el único marco que le permitirá, al final de este, decidir con mejores bases y acompañada de la información que ese mismo procedimiento le permite tener presente.
Este par de precedentes muestran que, en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, el procedimiento ante las propias autoridades administrativas juega un papel protagónico y la obra se escribió para que aquel salte a escena.
[1] RODRÍGUEZ De Santiago, José María, Metodología del Derecho administrativo. Reglas de racionalidad para la adopción y el control de la decisión administrativa, Madrid, Marcial Pons, 2016.
[2] Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sentencia del amparo en revisión 764/2018.
[3] Pedía la friolera de $93’200,000.00 –noventa y tres millones doscientos mil pesos 00/100 M.N–, más gastos y costas que genere la substanciación del procedimiento.
[4] Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sentencia controversia prevista en la fracción XX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial De La Federación número 1/2019. (juicio contencioso administrativo)