Daniela Pineda Robles
Desde hace más de 15 años nuestro país se encuentra hundido en una crisis de inseguridad que ha provocado un aumento considerable en el uso de la fuerza pública. Esto ha traído como consecuencia un crecimiento en las violaciones a derechos humanos por parte del Estado y, como siempre, quienes lo han resentido en mayor medida son los sectores más vulnerables de la población. Esas personas que seguimos relegando al rincón más olvidado de la sociedad, pues además de la falta de acceso a escuelas, hospitales y demás servicios públicos, han sido el blanco perfecto para culparles por la tragedia.
En este contexto, es necesario tener una conversación amplia y tendida en torno al papel que ha jugado el juicio de amparo – que, en teoría, es el medio por excelencia para la salvaguarda de derechos fundamentales en México – para atender estas violaciones. Evaluando de forma crítica todos los elementos – que van desde su diseño normativo hasta cuestiones de práctica judicial y voluntad política – que le impiden consolidarse como un auténtico mecanismo de protección y defensa de derechos.
De entre los elementos normativos que urge analizar, está el principio de relatividad, consagrado en la fracción II del artículo 107 de la Constitución. Este principio se refiere a la obligación que tienen las juzgadoras de pronunciar sentencias en juicios de amparo que se ocupen sólo de las quejosas que lo solicitaron, limitándose a protegerlas en el caso concreto sobre el que versa la demanda. Lo cual implica una prohibición de rango constitucional de dictar sentencias que tengan efectos sobre terceras personas que no acudieron a juicio.
Esta prohibición, que nació junto con el juicio de amparo, ha sido objeto de amplias discusiones doctrinales que han llevado a un consenso más o menos generalizado en torno a la necesidad de superarla.[1] Sobre todo durante los últimos años, con el dictado de sentencias que no sólo reinterpretaron la conocida “fórmula Otero”, para permitir que el fallo tuviera efectos colaterales sobre terceros, sino que le dieron efectos generales al amparo, determinando que ciertos actos cuya inconstitucionalidad se demostró en el juicio, no podrían tener efectos en la esfera jurídica de ninguna persona y no sólo en la de las quejosas.
Los casos identificados, que permitieron reavivar esta discusión y poner sobre la mesa la posibilidad de darle estos alcances a una sentencia dictada en el juicio de amparo fueron: el amparo indirecto 128/2020, dictado por el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones contra el Acuerdo para garantizar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad del Sistema Eléctrico Nacional, con motivo del reconocimiento de la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19) emitido por el CENACE y la suspensión definitiva otorgada por el Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de México en el amparo indirecto 908/2021, donde se impugnó el plan de vacunación que omitió contemplar a menores de edad.
Desarrollo jurisprudencial del principio de relatividad: el camino hacía una interpretación cada vez más flexible.
Antes de hablar sobre la necesidad de superar esta prohibición constitucional, conviene analizar el desarrollo jurisprudencial del principio de relatividad – sobre todo a partir de la reforma en materia de derechos humanos de 2011 y la restructuración del juicio de amparo consiguiente – realizando un recuento de los casos más emblemáticos en relación al mismo, pues los tribunales han pasado de una interpretación restrictiva, donde cualquier supuesto en que el amparo tuviera efectos sobre personas ajenas provocaba la improcedencia del juicio, a una más flexible, con el objetivo de lograr una verdadera tutela de derechos fundamentales.
Caso Mini Muna. El primer cambio interpretativo relevante probablemente se dio en la Novena Época en el caso conocido como Mini muna, surgido a raíz de que un grupo de habitantes de una comunidad en Guerrero llamada de esa forma, promovió un juicio de amparo indirecto por violación a su derecho a la salud.
La violación alegada consistía en que la Secretaría de Salud del Estado y autoridades federales habían negado instalar un centro de servicios médicos. Toda vez que, en términos de la ley municipal, quienes presentaron la demanda – que eran los integrantes del Comité de Salud – carecían de legitimación como representantes de la comunidad, el juzgador les permitió promover el juicio amparo indirecto en su carácter de quejosos, pero en lo individual.
El juez otorgó el amparo y protección de la justicia federal a quienes eran las personas quejosas, pero con un impacto necesario en los demás miembros de la comunidad que no acudieron al juicio, pues se ordenó la creación de una casa de salud funcional. [2]
Caso Balderas Woolrich. Otro caso emblemático es el conocido como Balderas Woolrich, donde el Pleno de la Suprema Corte, al resolver el amparo en revisión 325/2010, sometió a debate la constitucionalidad de una omisión legislativa y la aplicación de un tratado internacional con relación a los productos de tabaco.
En el caso, el Tribunal Pleno reconoció de forma explícita que el otorgar a una persona el amparo sí podía tener efectos sobre otras personas. Esto, siempre que ello fuera una consecuencia colateral; es decir, como resultado secundario de las medidas tomadas para garantizar que la sentencia dictada en un juicio de garantías se materializara en la realidad. La Corte denominó a estos efectos como “ultra partes”. [3]
El principio de relatividad y el interés legítimo. Amparo en revisión 323/2014. El reconocimiento del interés legítimo como un tipo de interés válido para acudir al amparo exigió una reinterpretación del principio de relatividad de las sentencias.
En este sentido, uno de los primeros casos resueltos por la Corte donde se hace un reconocimiento expreso de la necesidad de reinterpretar este principio a luz de la reforma en materia de derechos humanos de 2011 fue el amparo en revisión 323/2014, donde se impugnaron una serie de omisiones a cargo de la Auditoría Superior de la Federación y de la Cámara de Diputados.
En el fallo, la Corte reconoce que es indispensable tomar en cuenta nuevos parámetros constitucionales para resolver los juicios de amparo y decidir sobre los efectos de las sentencias que en ellos se pronuncien y también se reconoce que no se puede invocar el principio de relatividad de las sentencias para no evaluar la constitucionalidad de determinados actos, pues toda la reforma al juicio de amparo, que pretende hacerlo un verdadero mecanismo de protección y salvaguarda de derechos humanos, quedaría sin contenido, al no permitir que el órgano jurisdiccional ponga fin a una situación violatoria de derechos sólo porque ello implicaría otorgarles un beneficio a personas ajenas al juicio.[4] Lo cual se vuelve especialmente vigente en los casos de defensa de derechos económicos, sociales y culturales.
Amparo en revisión 1359/2015. El presente amparo en revisión fue promovido por la Asociación Civil “Artículo 19” en contra de la omisión por parte del Poder Legislativo de expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución.
La sentencia que resolvió el asunto implicó un muy importante antecedente en cuanto a la nueva interpretación del principio de relatividad de las sentencias y en cuanto a la procedencia del juicio de amparo frente a omisiones legislativas.
En un primer momento, con fundamento en los criterios de jurisprudencia existentes hasta ese momento, el Juez de Distrito estimó que el juicio resultaba improcedente porque el acto reclamado era una omisión legislativa y frente a ese tipo de omisiones no procedía el juicio constitucional, por provocar una violación al principio de relatividad de las sentencias.
No obstante, al llegar el caso a la Corte, nuestro Máximo Tribunal utiliza la oportunidad para reevaluar sus propios precedentes. En primer término, la sentencia señala que sólo se puede configurar una omisión legislativa susceptible de impugnación vía amparo cuando exista un mandato constitucional de emitir una legislación en determinado sentido y dicha obligación haya sido incumplida total o parcialmente por el legislador.
La Corte concluyó que, desde una óptica constitucional, el juicio de amparo indirecto es procedente contra omisiones legislativas; lo cual no vulnera el principio de relatividad, porque dicho principio debe ser reinterpretado a la luz del nuevo marco constitucional que disciplina al juicio de amparo y, por tanto, es perfectamente admisible que al proteger a la persona que ha solicitado el amparo de manera eventual y contingente se pueda llegar a beneficiar a terceros ajenos a la controversia constitucional.[5]
¿Por qué es necesario eliminar la prohibición constitucional de dictar sentencias con efectos generales?
Los casos expuestos demuestran una cosa: la urgencia de superar el principio de relatividad de las sentencias.
Para consolidar al juicio de amparo como un recurso efectivo ante violaciones a derechos fundamentales, las juzgadoras deben tener la facultad de emitir resoluciones que tengan efectos sobre personas ajenas al juicio. Sin embargo, también debemos de evaluar la posibilidad de que estos efectos no sean sólo una consecuencia secundaria o “ultra partes” de la concesión del amparo, sino que se debe dar a los tribunales la potestad de emitir sentencias con efectos erga omnes, para paralizar de forma generalizada una situación que se presume – en caso de suspensión– o se demostró violatoria del parámetro de regularidad constitucional.
Sin embargo, mientras la prohibición contenida en la fracción II del artículo 107 de la Constitución siga formando parte de nuestro ordenamiento jurídico, toda sentencia que pretenda tener estos alcances resulta fácilmente recurrible.
Ante ello, cabe preguntarse, ¿qué ha impedido la eliminación de este principio? El argumento más relevante tiene que ver con la división de poderes.
Durante años se sostuvo que, gracias al principio de relatividad de las sentencias, el tribunal sólo podía hacer una declaración de inconstitucionalidad que se entendía como indirecta, para que el órgano jurisdiccional no ejerciera una función que no le corresponde.[6] Con ello, se argumentaba, se evitaría que el poder judicial invadiera competencias del legislativo.
Sin embargo, en las democracias constitucionales modernas, los límites al principio de mayoría son precisamente los derechos fundamentales y pueden ser considerados como contrapoderes en sí mismos. Así, los derechos cuentan con una inviolabilidad por parte de fuentes de rango inferior a aquellas en las que los derechos han sido establecidos. Sin estos límites no es posible garantizar la supremacía de la constitución donde se encuentran consagrados los derechos fundamentales.[7]
Por ello, todo el sistema de control judicial contemporáneo se construye en torno a la idea de que resulta necesario que existan órganos facultados para ejercer un control de constitucionalidad, encargados de contrastar los actos del poder ejecutivo y legislativo con la constitución.
Esta función actualmente la ejercen todos los órganos jurisdiccionales de nuestro país; pero, sólo la Suprema Corte tiene atribuciones para que las decisiones tomadas a partir de este control judicial tengan efectos erga omnes. Es decir, esta facultad de paralizar de forma generalizada actos o leyes contrarios a la constitución ya la tiene el poder judicial, sólo que está concentrada en uno solo de sus órganos.
En este sentido, eliminar la “fórmula Otero”, más que trastocar la división de poderes en el esquema de repartición de competencias actual, permitiría distribuir esta atribución en más órganos del Poder Judicial de la Federación. Además de que, se debe recalcar que eliminar la prohibición de dictar sentencias que tengan efectos sobre personas ajenas a juicio no significa que todas las sentencias vayan a tener este alcance. Simplemente tiene como objetivo que, a consideración de la juzgadora, evaluando las características de cada caso, se pueda dictar una sentencia con efectos generales de estimarlo necesario para lograr una efectiva tutela de derechos fundamentales.
Finalmente, no se puede ignorar que este esquema implica un riesgo a que los garantes de la constitución (los jueces) adquieran un poder desmesurado frente a los demás poderes (cuestión ampliamente discutida en la doctrina constitucional moderna). No obstante, este riesgo está vigente independientemente de que se le otorgue o no esta facultad a más órganos jurisdiccionales. Asimismo, existen formas de limitar el poder de los jueces constitucionales para contrarrestar estos riegos.[8] Mientras, la eliminación de esta prohibición constitucional traería los siguientes beneficios:
1. Las sentencias con efectos generales permitirían que las juzgadoras puedan frenar una violación a derechos humanos para todas las personas y no sólo para quienes están en posibilidades de acceder a un juicio amparo; es decir, lograr una aplicación más igualitaria de la ley.
Ha sido ampliamente denunciado que la complejidad técnica del juicio de garantías y cuestiones materiales como la ubicación de los tribunales, lo hacen inaccesible para la gran mayoría de la población.
En la práctica, esto ha implicado que un grupo muy reducido de personas, normalmente pertenecientes a los sectores más privilegiados de la sociedad, sean las únicas que pueden accionar este juicio. En muchas ocasiones las personas con recursos económicos acceden a la protección constitucional frente a actos, omisiones o normas que violan uno de sus derechos, mientras que el resto de la población afectada sigue resintiendo dicha vulneración.
Además, en algunos casos esta aplicación diferenciada de la ley puede llegar a traducirse en una ventaja competitiva para aquellas personas que tienen la protección judicial, que termina por acrecentar las desigualdades ya existentes.
2. Por su parte, las sentencias con efectos generales hacen posible la correcta tutela de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, pues este tipo de derechos están caracterizados por su dimensión colectiva.
En la mayoría de las ocasiones la violación a un derecho de esta naturaleza se da a una comunidad entera y, por lo tanto, es necesario que la sentencia que ponga fin a la situación dé cuenta de ello.
3. Asimismo, superar el principio de relatividad permitiría consolidar la procedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas. Aunque los criterios jurisprudenciales más recientes reconocen que no es posible invocar el principio de relatividad para sobreseer o desechar un juicio de garantías[9], siguen existiendo muchos casos donde los juzgados de distrito acuden a esta prohibición para no evaluar la constitucionalidad de este tipo de omisiones.
4. Finalmente, superar la “fórmula Otero” puede contribuir a que el juicio de amparo logre una correcta reparación del daño. Sobre todo, reconociendo que la reparación integral tiene siempre una dimensión colectiva y abarca más allá que la simple detención de la situación violatoria, debiendo atender medidas de satisfacción y garantías de no repetición.
- ¿Amparos electorales? Disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=12621 ↑
- EL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y LA FÓRMULA OTERO. Disponible para consulta en: http://dx.doi.org/10.22201/iij.24487880e.2019.39.14443 Páginas 64 y 65. ↑
- Ibidem, página 71. ↑
- El presente caso dio lugar a la tesis aislada de rubro: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PUEDE ALEGARSE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y, POR ELLO, SOBRESEER EN EL JUICIO, CUANDO SE ACTUALIZA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO EN DEFENSA DE UN DERECHO COLECTIVO” Disponible para consulta en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2009192 ↑
- Este asunto dio lugar a la tesis siguiente: “PRINCIPIO DE RELATIVIDAD. SU REINTERPRETACIÓN A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011.” Disponible para consulta en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2016425 ↑
- Ver tesis de rubro “SENTENCIAS DE AMPARO, RELATIVIDAD DE LAS” ↑
- Cf. Salazar Ugarte, Pedro. La democracia constitucional. Una radiografía teórica. México. Fondo de Cultura Económica. Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México. 2006. Páginas 87-89. ↑
- Cf. Salazar Ugarte, Pedro. La democracia constitucional. Una radiografía teórica. México. Fondo de Cultura Económica. Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México. 2006. Página 89. ↑
- Al respecto, ver tesis de la Primera Sala: “JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. ES PROCEDENTE CONTRA OMISIONES LEGISLATIVAS”, disponible para consulta en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2017065. ↑