Gibrán Jahaziel Zazueta Hernández
El debate sobre las violaciones al procedimiento legislativo
En mi último artículo me referí a si el poder judicial es antidemocrático[1], por la objeción contramayoritaria que señala que, sin ser electo por voto, puede invalidar leyes de órganos popularmente electos, lo que se ha calificado como antidemocrático, lo cual no es así, en atención a principios de democracia sustantiva y supremacía constitucional; sin embargo, la discusión sobre las facultades de la SCJN para invalidar leyes se ha intensificado desde la llegada de la ministra Batres, en especial, por vicios en el proceso legislativo[2], ello, ha confrontado posturas que apelan por una deferencia al legislativo[3] frente a las que afirman que existen vicios de potencial invalidante que infringen las reglas constitucionales de deliberación.[4]
La integración de la ministra Batres no ha sido el único detonante, el pasado 22 de junio la SCJN invalidó, por violaciones al proceso legislativo, el paquete de reformas político-electorales llamado “Plan B”[5], entre las objeciones a dicha decisión estuvieron las de las ministras Loretta Ortiz y Yasmín Esquivel, quienes afirmaron que esas violaciones no tenían un efecto invalidante y debía analizarse el fondo.
Este debate parece lejos de terminar, apenas el pasado diecinueve de marzo, la ministra Batres se expresó en contra de analizar de manera oficiosa las violaciones al proceso legislativo, cuando no fueran planteadas en los conceptos de invalidez[6], además, la SCJN próximamente analizará las reformas emitidas en el llamado “viernes negro”, en contra de las cuales se hicieron valer violaciones al proceso legislativo, por parte de minorías parlamentarias que dicen no fueron escuchadas.
Pero a todo esto, cabe preguntarse:
- ¿Qué se entiende por violaciones al proceso de potencial invalidante?
- ¿El poder judicial se excede al invalidar leyes por violaciones procesales?
Para responder ambas preguntas es necesario atender a principios de democracia representativa y de deliberación parlamentaria, como se expone a continuación.
Reglas del proceso legislativo
La ley debe ser una genuina manifestación de voluntad popular, caso contrario, podríamos hablar de cualquier cosa, pero no de una ley, que debe provenir de una deliberación incluyente y equitativa, que respete la igualdad de sus integrantes[7], de importancia tal que las reglas para esa deliberación tienen rango constitucional, y desde la Constitución se insertan principios democráticos a la deliberación parlamentaria, pues sería un contrasentido que en un estado democrático no se respetaran los principios de inclusión, igualdad y participación en el debate.
Entonces, la Constitución establece “las reglas para el debate”, y como es natural a las reglas, su infracción trae consecuencias que, por lo general, se traducen en invalidez; sin embargo, en el debate legislativo no toda infracción a las reglas genera invalidez, pues existen principios que otorgan al legislativo un margen de actuación, deferencia y presunción de constitucionalidad, principios reconocidos en cláusulas de interpretación constitucional como la interpretación conforme que procura conservar las normas, por los costos que implica para el ordenamiento su invalidez.
Control abstracto de la constitucionalidad de las leyes
En México, el control constitucional abstracto no tiene más de tres décadas, que en comparación con los ciento siete años de la Constitución, denota un proceso vigente de construcción, pues hasta antes de la reforma de 1994 que asignó a la SCJN funciones de tribunal constitucional, mediante las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, sólo se contaba con el juicio de amparo como mecanismo de defensa constitucional, con sus limitaciones como la instancia de parte agraviada, la formula Otero y la violación a un derecho en un caso concreto.
Un ejemplo es la jurisprudencia de la Segunda Sala, de rubro: “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE URGENTE RESOLUCIÓN. LOS VICIOS EN SUS FORMALIDADES NO SON OPONIBLES EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PLANTEADOS EN EL JUICIO DE AMPARO.”, ahí se determinó que, si bien es factible impugnar una ley por vicios del procedimiento, por irradiación del principio de instancia de parte agraviada estos vicios debían repercutir en un derecho humano de la parte quejosa y que en el caso del procedimiento de urgente y obvia resolución — que implica dispensa de trámites en la discusión y aprobación de una ley— sus violaciones sólo pueden abordarse desde el principio de deliberación parlamentaria, tutelado en favor de grupos políticos, en un contexto de deliberación pública, no de particulares, por lo que sus eventuales irregularidades no tienen un impacto en los derechos al debido proceso y la legalidad y no resultan oponibles en los conceptos de violación.
Esta jurisprudencia ejemplifica una limitación del amparo en la impugnación de una ley por vicios al proceso, pues el principio de deliberación parlamentaria se tutela en favor de fuerzas políticas, no particulares, quienes en todo caso tienen un interés simple de que el proceso respete las formalidades y el amparo es un medio de control concreto, por lo cual, su análisis debe realizarse a la luz de un caso y una violación al derecho, sobre la base de un interés jurídico o legítimo.
Lo que no ocurre en un control abstracto, como la acción de inconstitucionalidad, que no depende de un caso y son oponibles conceptos de invalidez respecto de cualquier infracción constitucional, de forma o fondo, lo que ha sido delineado desde la jurisprudencia temprana de la Novena Época[8], que ha entendido que el Poder Reformador y el Constituyente establecieron mecanismos de control constitucional, entre ellos, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, cuya resolución se ha encomendado a la SCJN, en su carácter de tribunal constitucional, y que esa reforma tuvo como finalidad fortalecer el federalismo y salvaguardar la supremacía constitucional, al realizar una defensa integral del orden constitucional y salvaguardar la armonía en las funciones, libertades y atribuciones, independientemente que el análisis derive de la parte orgánica o dogmática de la Constitución, pues no es posible parcializar el control de regularidad constitucional.
Dos tipos de violaciones al proceso legislativo
Siguiendo este desarrollo jurisprudencial, la SCJN ha distinguido dos clases de violaciones al proceso legislativo, las “intrascendentes” y las “de potencial invalidante” que conllevan a la invalidez de la norma, como quedó reflejado en la jurisprudencia de rubro: “VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA.”, que determinó que en el proceso legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma, provocando su invalidez, y otras que no trascienden y no generan afectaciones, esta distinción revela que no toda violación al proceso legislativo tiene la capacidad de invalidar la ley, sólo las que revistan gravedad que impacte a su contenido fundamental.
Ejemplo de violación intrascendente
Cuando la ley no ha sido dictaminada por la comisión a la que corresponde su estudio, pero fue discutida y aprobada por el Pleno del órgano, en ese caso, se trata de un vicio en el procedimiento intrascendente, en tanto la norma sí fue discutida y aprobada por una instancia revisora, de ahí que el análisis de constitucionalidad deba determinar que la irregularidad no reviste una gravedad insalvable y, en caso de ser el único vicio, lo procedente es estudiar los conceptos de invalidez de fondo.
Ejemplos de violaciones de potencial invalidante
Para no ir lejos, el Plan B ofrece varios ejemplos de violaciones al proceso con potencial invalidante, por transgredir los artículos 71 y 72 de la Constitución y afectar el principio de deliberación democrática y la participación de las fuerzas políticas, este paquete de reformas podría catalogarse como un “concierto de violaciones de potencial invalidante”, en alusión a la frase del ministro Aguilar, pues:
1) Las iniciativas comprendían 6 leyes y 510 artículos adicionados, reformados o modificados, fueron presentadas sin que fueran publicadas previo a la sesión, para que los legisladores tuvieran oportunidad de conocerlas, como señala el Reglamento de la Cámara.
2) Las iniciativas fueron clasificadas como urgentes por la mayoría sin dar razón alguna, ni siquiera fueron dictaminadas en comisiones, por lo que se procedió a su discusión y aprobación inmediata, a pesar de su extensión y complejidad y de las reiteradas peticiones de las minorías para permitir conocer los Decretos y proceder a un debate serio.
3) Ambas cámaras discutieron y eliminaron indebidamente artículos del proyecto cuyo texto ya había sido aprobado, cuando una de las reglas del procedimiento legislativo prohíbe alterar los artículos o disposiciones de los proyectos que hubieran sido aprobados.
4) Las Comisiones Unidas del Senado omitieron sesionar y aprobar su dictamen de manera conjunta e incumplieron las reglas de votación.
Las violaciones que destacó la SCJN no son simples formalidades, sino transgresiones a las reglas constitucionales del proceso legislativo que impactan en la oportunidad de las fuerzas políticas de estudiar y discutir las iniciativas, es el ejemplo de una violación invalidante, pues al no permitir la deliberación en condiciones de igualdad se transgreden los principios democráticos que deben regir el debate, ya que: “No se puede deliberar lo que no se conoce”, idea acuñada en diversos precedentes, como la controversia constitucional 276/2022.[9]
Se puede concluir que las violaciones de potencial invalidante afectan el principio democrático de deliberación, como cuando se dispensan trámites sin motivación o no se dan a conocer, con la oportunidad debida a los grupos parlamentarios, las iniciativas que se verán en sesión, para que puedan realizar un estudio completo y un debate serio, en el artículo anterior abordé los distintos conceptos de democracia, la cual no debe ser entendida como “regla de mayoría”, sino en un aspecto sustancial, ese principio democrático se encuentra presente en la discusión parlamentaria y se concreta en las normas que rigen al procedimiento legislativo.
Principio democrático
El principio democrático se materializa en las reglas del debate, pues desde la Constitución en sus artículos 71 y 72 se establecen dos Cámaras, de origen y revisora y si bien se asignan resoluciones exclusivas, la regla es que las leyes se discutan sucesivamente en ambas cámaras, observando la Ley del Congreso y sus reglamentos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones.
Se otorga la posibilidad al ejecutivo de realizar observaciones, la cámara revisora puede desechar los proyectos, y dentro de las disposiciones se encuentra la fijación de un quorum para sesionar, así como de mayorías absolutas, calificadas o simples, según se trate del tipo de ley o decreto a discusión, existen fórmulas para el desempate, para inhibir a una persona de no votar, la prohibición de modificar lo aprobado, por mencionar algunas reglas que observan el principio democrático.
Principio de deliberación parlamentaria
La deliberación parlamentaria se asienta sobre la igualdad y la participación, un ejemplo es el artículo 5 del Reglamento de la Cámara de Diputados que indica que los diputados y las diputadas tendrán los mismos derechos, obligaciones y prerrogativas, sin importar su filiación política o sistema de elección, de ahí que cualquier acto que limite su asistencia a sesiones o su participación, atenta contra ese principio y desconoce la representación otorgada a esas personas.
El Reglamento establece requisitos para las convocatorias, que deben anunciar el motivo de la sesión, con anticipación suficiente, publicarse en el medio oficial, y en su caso, enviarse a cada diputado, a fomentar la participación de legislaturas estatales, el ejecutivo o la ciudadanía, establece los sistemas de elección de mesas directivas que responden a meritocracia y experiencia legislativa y se realizan de forma intercalada entre las distintas fuerzas políticas, estos son ejemplos de cómo se materializa el principio de deliberación parlamentaria y participación política.
Lo anterior es una muestra de la intención del Constituyente, el Poder Reformador y el legislador ordinario, de tejer un entramado de procedimientos, políticas y requisitos que garanticen los principios de democracia y deliberación, con la finalidad de no excluir de la discusión a ninguna representación, pues como se ha venido diciendo, solamente una ley que es producto de un debate rico, abierto y transparente, que haya respetado la disidencia y escuchado todas las voces, puede constituir la voluntad popular y encarnar la fuerza y el imperativo propio de las leyes.
Potencial invalidante
Una violación a este proceso garantista de la democracia y la deliberación política representa una vulneración a las reglas constitucionales, por desatender los principios del debate y tiene el potencial de invalidar el producto legislativo, pues lo que no fue producto de la voluntad popular, no puede llamarse “ley”, podríamos calificarlo como la arrogancia inconstitucional de una mayoría, pero no como ley, podría decirse que se está frente a la tiranía de la mayoría, pero no frente a una ley, por lo que si no se está en presencia de una ley, no hay nada que analizar en fondo.
Por ello, la forma es fondo cuando se trata de principios democráticos, ya que en esa forma se encuentra el respeto por los derechos de las personas cuyas voces se alzan mediante sus representantes las cuales, al no ser escuchadas, no se les desdeña como fuerza parlamentaria y se calla a quienes se ven representados por esas minorías, que son aplastadas por la imposición de una mayoría, lo que en sí es un acto inconstitucional y antidemocrático, de ahí que sea necesario invalidarlo.[10]
Análisis oficioso del proceso legislativo
Un tema que en la sesión de 19 de marzo fue ´planteado por la ministra Batres y del cual platiqué con un amigo, es si la SCJN puede analizar, de manera oficiosa, el proceso legislativo cuando no se hayan expresado conceptos de invalidez, tal tema parece no quedó claro, por no ser la oportunidad y resta por discutirlo en futuras ocasiones, pues existen quienes argumentan que no es analizable de oficio y quienes consideramos que tales aspectos sí son analizables oficiosamente, siempre y cuando se advierta una irregularidad que conduzca a la invalidez.
Ello, porque en las acciones de inconstitucionalidad la suplencia de los conceptos de invalidez opera aun ante su ausencia[11], lo que tiene sentido si se toma en cuenta que en el análisis de constitucionalidad, la SCJN realiza una función armonizadora e integradora del ordenamiento, de conformidad con los principios constitucionales, para fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía constitucional, de ahí que el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, establezca la obligación de corregir los errores que se adviertan en la cita de los preceptos invocados y de suplir los conceptos de invalidez planteados, pudiendo fundar la declaratoria de invalidez en cualquier precepto constitucional.
De tal forma que, a mí consideración, el proceso legislativo es analizable de manera oficiosa, aun cuando no se hayan expresado conceptos de invalidez en su contra, pues la suplencia opera aun ante la ausencia de conceptos y pretende salvaguardar el orden constitucional frente a normas que lo contravengan, en esta función armonizadora e integradora que ejerce la SCJN en ejercicio del control de constitucionalidad, no obstante, ese análisis no deberá plasmarse en todas las sentencias, sino solamente en aquellas que conduzcan a la invalidez de la norma, pues la suplencia no se invoca para negar una acción, solamente cuando deriva en un beneficio, de ahí que el análisis oficioso del proceso tendría lugar en los casos en que se advierta una irregularidad con potencial invalidante, pues así se logra el objetivo de salvaguarda del orden constitucional y sus principios democráticos.
Conclusión y una predicción
Tras esta serie de dos artículos considero se puede concluir que el poder judicial no es antidemocrático, pues cuando invalida una norma, por razones de fondo, lo hace con el respaldo otorgado por la democracia, en su vertiente sustantiva, que conlleva a la protección de los derechos, así como por el principio de supremacía constitucional, que indica que ninguna ley, por más que sea emanada de un órgano electo popularmente, puede contravenir los preceptos constitucionales.
Por su parte, cuando invalida una norma por violaciones al proceso legislativo, lo hace con el respaldo otorgado por la democracia, en su vertiente participativa, así como por el principio de deliberación parlamentaria, que conllevan a garantizar que la ley sea producto de un debate incluyente, que dé cabida a todas las voces y otorgue la posibilidad de participar activamente a todas las fuerzas políticas, en la medida en que cada una de ellas representa a un sector de la sociedad.
El debate sobre las violaciones al proceso legislativo no está concluido, pero es posible observar que se encamina a evitar que una mayoría aplaste a la minoría y procura un debate abierto, rico y transparente, bajo directrices de pluralidad, respeto, inclusión y que acate principios democráticos de deliberación, de ahí puede predecirse que las reformas emanadas del “viernes negro” tienen los días contados.
[1] Puede leerse en: https://parentesislegal.com/el-poder-judicial-es-antidemocratico/
[2] https://www.jornada.com.mx/noticia/2024/03/14/politica/scjn-revisara-nuevamente-criterios-sobre-vicios-en-procedimiento-legislativo-567
[3] Voto de la ministra Loretta Ortiz en sesión de 22 de junio de 2023, en que apeló por una deferencia al legislativo y un escrutinio menos intenso.
[4] Voto del ministro Pérez Dayán en la misma sesión, en que afirmó: “No se puede ser deferente con nadie si lo que se viola es la Constitución”.
[5] Un extracto en: https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=7408 y la sesión en: https://www.youtube.com/watch?v=XNipg7mADVQ
[6] La sesión de 19 de marzo de 2024 puede consultarse en: https://www.youtube.com/watch?v=4Rj5Hes2_kM
[7] Orta Flores, Sara B. Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano. Estudio de causas y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad. Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la SCJN, México 2017, p. 3.
[8] Por ejemplo, las jurisprudencias del Pleno de la SCJN, de registros 194618 y 193259 y rubros: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA.”
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”
[9] García Sarubbi, D. La doctrina sobre las violaciones al procedimiento legislativo y el juicio de amparo. Revista Nexos “El Juego de la Suprema Corte”, 2023: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-doctrina-sobre-las-violaciones-al-procedimiento-legislativo-y-el-juicio-de-amparo/
[10] Algunas de estas reflexiones las plasmé en la entrada de WordPress: https://wordpress.com/post/gibranzazueta.wordpress.com/156
[11] Como se sostuvo en la jurisprudencia del Pleno de registro 174565 y rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS.”